Les autorités allemandes font preuve d’un grand scepticisme face au concept de politique budgétaire. Elles doutent à la fois de son efficacité à stimuler la demande et, par suite, la croissance et de la capacité des gouvernements à identifier des projets d’investissement réellement efficaces. Pour reprendre l’expression de l’économiste Peter Bofinger, elles font une « fixation quasi-religieuse sur les équilibres budgétaires ».
Cette philosophie budgétaire, dite ordo-libérale, leur est propre parmi les grands pays. Elle a été élevée au rang de règle constitutionnelle en 2009 et reprise à leur demande dans le « pacte budgétaire » européen qui a été promulgué en 2012 et qui contraint les autres États membres la zone euro à introduire des réglementations similaires dans leurs constitutions nationales.
Le résultat des élections du 24 septembre 2017 qui a reconduit la chancelière Merkel ne pourra qu’accentuer cette tendance puisqu’elle devra probablement former une coalition avec le Parti Libéral (FDP). Le FDP, on le sait, n’est pas favorable à l’idée même de budget de la zone euro défendu par Emmanuel Macron.
Pourquoi, dans ces conditions, notre partenaire germanique pourrait-il accepter de discuter de la substance des propositions du Président de la République de créer un budget « fédéral » de la zone euro, qui sur le modèle américain serait la contrepartie à la discipline budgétaire des États-membres ?
Comment discuter budget avec Berlin ?
On peut imaginer trois réponses possibles.
La première est que les Allemands utiliseraient, de manière paradoxale, le levier de cette négociation pour renforcer la discipline budgétaire au sein de la zone euro, qu’ils jugent insufisante.
La seconde est qu’ils craignent avant tout un éclatement de la zone euro qui résulterait de l’incapacité de cette dernière à se réformer. Cet éclatement serait très coûteux pour leur économie : pertes financières sur les créances accumulées sur les autres pays, dégradation de la situation économique chez ses partenaires, afflux de capitaux qui entraînerait une très forte appréciation du taux de change de sa monnaie nationale et risque d’un effondrement concomitant de l’Union européenne. Cet éclatement aurait aussi un coût politique très élevé pour l’Europe dans son ensemble alors que sa cohésion, notamment face à la Russie, est essentielle dans une période où les États-Unis se désengagent et que les Européens doivent assumer de plus en plus, seuls, leur propre destin.
La troisième réponse possible est qu’Angela Merkel souhaite mettre la maison Europe en ordre avant de quitter la chancellerie, fusse au prix de quelques concessions en faveur de politiques économiques jugées peu orthodoxes.
Si finalement, donc, les Allemands acceptent le principe de discuter d’un budget de la zone euro vient la question de la taille et des finalités de ce budget. Les deux sont bien sûr liées.
Angela Merkel a évoqué un appui financier pour soutenir les réformes structurelles financées par de « petites contributions ».
Emmanuel Macron a parlé, lui, de « plusieurs points de PIB » de la zone euro, soit plusieurs centaines de milliards d’Euros (1 % du PIB de la zone euro équivaut à près de 110 milliards d’euros) pour financer des investissements, apporter une aide financière d’urgence et soutenir la demande.
Deux scénarios
Si on se place dans cette perspective keynésienne au niveau fédéral, on peut imaginer deux scénarios. Le premier est celui d’un budget de réassurance qui viendrait, de manière quasi-automatique, soutenir la demande en cas de coup dur. L’idée déjà mise en avant par les Français d’un mécanisme d’abondement de l’assurance chômage va dans ce sens. Les montants seraient déjà très supérieurs à ceux mentionnés par Mme Merkel.
Le second serait plus ambitieux et rajouterait au précédent non seulement une capacité commune d’investissement mais aussi la capacité à faire face à des risques dépressifs, comme ceux qui pourraient découler d’une grave crise financière. Dans ce cas, il faudrait que le budget commun puisse mobiliser plusieurs centaines de milliards d’Euros. Le Président français propose que soit créée une capacité d’emprunter propre pour le financer, une ligne rouge pour les Allemands.
Comment coordonner les politiques budgétaires ?
Quelle que soit la philosophie retenue, il faudra s’entendre sur la place à donner à la coordination des politiques budgétaires. Dans la conception germanique, la règle budgétaire est le seul outil de coordination. C’est cette vision qui a, en gros, prévalu depuis la mise en place de l’Euro même si sa mise en œuvre a beaucoup laissé à désirer aux yeux des Allemands.
Dans une perspective plus keynésienne, la coordination peut apporter un surcroît de demande dans un pays qui a davantage de marge de manœuvre pour bénéficier à la croissance de l’ensemble de la zone, par effet de ruissellement, surtout s’il s’agit d’un des principaux pays de la zone.
Même si, dans la pratique, ces effets de ruissellement peuvent être limités, les prendre en compte permettrait de réduire la taille du budget commun de la zone euro. Techniquement, c’est complexe à faire, politiquement accepter des dépenses supplémentaires pour stimuler la croissance chez ses voisins n’est pas très porteur. Mais il faut arbitrer entre ces inconvénients.
Comme l’a justement souligné Mme Merkel, au-delà des symboles, la question des institutions futures de la zone euro est très liée à la philosophie budgétaire qui prévaudra et aux choix qui découleront de cette dernière. Une structure essentiellement technocratique serait le mieux à même de remplir la mission modeste que nos voisins allemands semblent vouloir assigner au futur budget de la zone euro qui n’entraîneraient pas la création d’une capacité d’emprunt commune voire un impôt commun.
Limiter le poids des instances élues dans le processus de décision leur permettrait en outre de compenser leur faiblesse démographique au sein d’une zone euro majoritairement latine et plus keynésienne. Une gouvernance politique correspondrait mieux à la vision française. Outre que cela flatterait notre goût pour les symboles, l’ampleur des sommes en jeu et la nécessité de les financer par l’emprunt ou de nouveaux prélèvements le justifieraient.
Réconcilier les deux visions, ordo-libérales et keynésiennes, d’un budget européen se sera pas simple. Il serait cependant utile pour aboutir à une solution cohérente et éviter de répéter les erreurs du passé de se mettre d’accord sur les grands principes avant d’entrer dans les détails.