Depuis plusieurs semaines, Haïti est plongé dans une nouvelle crise politique.
L’élément déclencheur a été la montée du prix du carburant. Mais les manifestants, dans la rue depuis un mois, dénoncent principalement la corruption qui gangrène le mandat du président Jovenel Moïse, dont ils réclament la démission.
La corruption n’a rien de nouveau en Haïti. Et bien que la situation politique ait été beaucoup plus stable à l’époque de Michel Martelly, soit entre 2011 et 2016 – en raison notamment de l’afflux de l’aide internationale et d’un appui des puissances occidentales qui ne sont plus là aujourd’hui – la corruption était tout de même présente.
Qu’est-ce qui explique que le régime politique haïtien ne parvienne pas à se défaire de cette corruption ?
De 2010 à 2015, l’École nationale d’administration publique (ENAP) a offert son programme de maîtrise pour gestionnaire en Haïti, dans le cadre d’un projet du gouvernement fédéral canadien visant à renforcer les capacités de la fonction publique haïtienne. C’est dans ce cadre que j’ai pu me rendre à trois reprises en Haïti afin d’y donner une formation. En travaillant ainsi de près avec les fonctionnaires haïtiens, j’ai pu observer les difficultés liées à la mise en œuvre des politiques. Les deux doctorants qui cosignent cet article, Emmanuel Saël et Joseph Jr Clorméus, ont tous les deux travaillé comme fonctionnaires dans l’administration publique haïtienne, respectivement pendant huit et sept ans. Les analyses et conclusions que nous présentons sont tirées de nos expériences professionnelles et de nos travaux de recherche.
Read more: L’Amérique du Sud en ébullition : les raisons de la colère
L’héritage empoisonné des Duvalier
Donc, pour revenir à la question de départ, comment expliquer cette corruption endémique en Haïti, pays le plus pauvre des Amériques (et parmi les plus pauvres de la planète), avec 80 pour cent de sa population qui vit sous le seuil de pauvreté de deux dollars par jour ?
La réponse est à la fois simple et complexe. Commençons par la réponse simple. Dans leur ouvrage Why Nations Fail, publié en 2012, les auteurs Daron Acemoglu et James A. Robinson expliquent que les États échouent lorsque leurs institutions formelles sont trop faibles, ouvrant ainsi la porte aux institutions informelles.
Dans le cas d’Haïti, cette idée est facile à comprendre. Depuis Duvalier père (François), jusqu’à Duvalier fils (Jean‑Claude), le régime politique d’alors reposait essentiellement sur des institutions informelles créées de toute pièce par François Duvalier. Ces institutions sont régies par des règles non officielles et généralement non dites, qui entraînent une forme de sanction pour ceux qui ne les respectent pas. Les individus cherchent à se conformer à ces règles, afin de faire « comme les autres » et éviter les sanctions qu’entraîne le non-respect de règles informelles.
Après son accession au pouvoir en 1957, François Duvalier a tranquillement fragilisé les institutions formelles du pays et renforcé d’un autre côté des institutions informelles dont l’objectif était spécifiquement de le maintenir au pouvoir. Il s’est servi d’une stratégie en trois temps : maintenir son peuple sous-éduqué, renforcer son pouvoir à travers les croyances vaudou, faire disparaître les opposants.
En plus de la fortune accumulée par François Duvalier grâce au détournement des fonds publics, Jean‑Claude Duvalier a hérité en 1971 des institutions informelles et des pratiques mises en place par son père. Lorsque le fils a été forcé à s’exiler en 1986, il a laissé derrière lui un pays sans réelles institutions publiques et avec très peu de moyens financiers (les fonds avaient soit été dilapidés, soit détournés). Qui plus est, pour se maintenir aussi longtemps au pouvoir, les Duvalier avaient mis en œuvre un système de récompense aux « amis » du système, que nous appelons aujourd’hui de la corruption.
En l’absence d’institutions formelles fortes, ce sont des institutions informelles qui ont su s’imposer dans le régime étatique haïtien, élevant la corruption au premier rang des pratiques faisant fonctionner le pays. En effet, aucun président n’a su affaiblir la corruption jusqu’à présent, souvent parce qu’elle permet à ces mêmes présidents de se hisser au pouvoir.
Créer une administration publique imputable
Poursuivons maintenant avec la réponse complexe. Si on admet que la faiblesse des institutions formelles dans le régime politique haïtien explique la force de la corruption, alors comment affaiblir ces institutions informelles au profit d’institutions formelles bénéfiques pour le peuple ?
Il serait illusoire de penser qu’une seule solution peut mettre un terme à la corruption en Haïti. Mais nous soutenons tout de même que la lutte doit commencer par la création d’un nouveau système de management public. Sa mise en place suppose la modernisation de l’appareil politico-administratif : une nouvelle façon de faire qui repose sur la méritocratie au lieu du parrainage et sur la transparence plutôt que sur l’opacité qui caractérisent le fonctionnement global de l’administration publique haïtienne.
Mais plusieurs éléments font obstacle à un tel changement.
Tout d’abord, l’imputabilité, essentielle dans les administrations publiques (et dans la lutte contre la corruption), est absente.
La législation fait des ministres, secrétaires d’État et directeurs généraux (au Québec et au Canada, ces derniers sont appelés des sous-ministres) les seuls ordonnateurs des décisions publiques. Elle fait ainsi des fonctionnaires de simples exécutants, comme on peut le constater dans le Décret sur l’administration centrale de l’État, adoptée en 2005.
Autrement dit, les directeurs, les gestionnaires et les autres fonctionnaires de l’État haïtien ne sont soumis à aucune règle d’imputabilité, ce qui favorise le patronage et, éventuellement, la corruption. De plus, le cadre légal et règlementaire ne prévoit aucune autre forme d’imputabilité des responsables de l’administration publique notamment envers la société civile.
« Réaménager » la réalité
La transparence et la diffusion d’information constituent un autre mécanisme qui permet de lutter contre la corruption. Malheureusement en Haïti, la diffusion de l’information, particulièrement financière, en dehors des procédures d’audit ou de contrôle tracées par la loi, n’est pas une obligation pour les entités publiques.
Par exemple, le document de budget officiel, qui est en général publié sur le site du ministère de l’Économie et des Finances, présente une prévision qui diffère grandement de la réalité, puisqu’il fait souvent l’objet de réaménagements dans son exécution. Cela signifie que dans la pratique, les opérations effectuées ne correspondent pas à l’information que diffuse le gouvernement !
Cela dit, des efforts en vue d’un renforcement du système de reddition de compte ont quand même été réalisés dans le cadre des récentes réformes administratives en Haïti.
Dans ce contexte, au cours des quinze dernières années, les gouvernements qui se sont succédé ont procédé à la création de plusieurs instances de contrôle, de surveillance, d’enquête et d’audit. Cela est important pour faciliter la culture de reddition de comptes.
Néanmoins, il sera important aussi de renforcer le cadre redditionnel par une responsabilisation des fonctionnaires en leur conférant plus de liberté d’action, mais également en les rendant directement et publiquement imputables de leur gestion.
C’est de cette façon que l’on pourra renforcer les institutions formelles en Haïti et affaiblir les institutions informelles. Et la corruption.
[Ne manquez aucun de nos articles écrits par nos experts universitaires. Abonnez-vous à notre infolettre hebdomadaire. ]