Le gouvernement a annoncé dans le cadre de la loi PACTE une nouvelle vague de privatisations – ou plus précisément de cession d’actions. Ces annonces visent spécialement l’entreprise d’énergie Engie (ex-GDF Suez), les Aéroports de Paris et la Française des jeux. Elles s’inscrivent dans une tendance longue de privatisations, débutée en 1986.
Une orientation néo-libérale explicite
Il semble que le gouvernement actuel soit favorable à une nouvelle vague de privatisations après les pics de 1986-1988, 1993-1995 et 1999-2001. Ces annonces sont cohérentes avec l’orientation politique explicitement libérale du gouvernement puisque la critique des entreprises publiques est un pan historique du néolibéralisme.
Il est remarquable que le gouvernement ait entretenu, de par la trajectoire de plusieurs de ses membres, une relation particulière avec la gouvernance des entreprises publiques. Le Président Macron, en tant que secrétaire général adjoint de l’Élysée à l’économie, puis ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique s’est impliqué dans des dossiers touchant l’Agence des Participations de l’État (APE), l’administration en charge des entreprises publiques.
Deux membres du gouvernement au moins sont par ailleurs d’anciens dirigeants d’entreprises publiques – Édouard Philippe, ancien directeur des affaires publiques d’Areva, Élisabeth Borne, ancienne PDG de la RATP, et Muriel Pénicaud, ancienne administratrice d’Orange, la SNCF et Aéroports de Paris – tandis que l’APE est représentée par deux anciens membres : la secrétaire d’État auprès du ministre de l’Économie Delphine Gény-Stephann et surtout Alexis Kohler, le très proche du Président secrétaire général de l’Élysée.
De par son attaque frontale contre le statut de la SNCF et les privatisations annoncées en juin, le gouvernement a explicitement endossé sur les entreprises publiques le programme néolibéral largement défendu par la direction du Trésor.
Par ailleurs, les privatisations sont toujours un moyen de faire rentrer à court terme de l’argent dans les finances publiques, que ce soit pour œuvrer au désendettement ou à l’investissement, comme l’a affirmé le gouvernement, ou pour compenser des pertes de rentrées fiscales dues aux réductions d’impôts pour les classes les plus aisées, comme le suggère Thomas Piketty.
Que peut-on envisager pour la suite ? On peut voir deux limites à cette orientation forte du gouvernement. La première est que, du fait notamment de la forte syndicalisation des entreprises publiques, la privatisation est le résultat d’un rapport de force. Certaines révisions du projet de modification des statuts de la SNCF, en particulier l’introduction dans la loi de l’incessibilité de l’entreprise une fois transformée en société anonyme, sont le résultat de la forte mobilisation des cheminots.
Par ailleurs, toutes les entreprises ne sont pas aussi facilement privatisables d’un point de vue politique. Certaines sont porteuses de charges symboliques fortes, en termes de service public ou de sûreté, qui rendent leur privatisation complète peu probable. C’est en particulier le cas du parc nucléaire d’EDF, a fortiori après l’accident nucléaire de Fukushima.
Il est d’ailleurs notable que la critique du nouveau programme de privatisations s’est notamment focalisée sur les potentiels risques en termes de sécurité de la privatisation des Aéroports de Paris.
Les privatisations, de quoi parle-t-on ?
Mais au fait, en parlant de « privatisations » de quoi parle-t-on ? Certains juristes proposent comme simple définition d’une entreprise publique la possession par l’État de plus de 50 % du capital d’une entreprise. Privatiser signifierait alors simplement passer sous ce seuil. Or, si on regarde le portefeuille de l’APE, l’État est à des niveaux de participation extrêmement variés dans des entreprises, de 100 % pour la SNCF à 15 % dans des entreprises de l’aéronautique par exemple sans parler des actifs de la Caisse des Dépôts et Consignations ou de BPI France.
Les annonces récentes invitent d’ailleurs à relativiser le terme de « privatisation » puisqu’il s’agit d’autoriser l’APE à descendre sous des seuils – 50 % dans le cas d’ADP, 30 % pour Engie. Engie est à ce titre éloquent : l’État qui est actuellement juste au-dessus des 30 % du capital souhaite passer sous ce plancher, opération qu’il a menée dans d’autres anciennes entreprises publiques, par exemple Thales ou Safran. Dans le cas de ces entreprises, l’État se trouve, à la suite à plusieurs cessions d’actifs, aux alentours de 15 % du capital.
Pourquoi 15 % ? Parce que l’APE considère, au vu des pratiques des investisseurs institutionnels, et grâce aux droits de votes doubles permis par la « loi Florange » pour les actionnaires restant plus de deux ans au capital, que ce taux permet un contrôle effectif des entreprises, notamment en vue du maintien de leur centre de décision en France. Descendre à ce niveau permet de réduire le nombre d’actions détenues par l’État, donc de les vendre, notamment quand le cours de l’action est élevé, et ainsi assurer des entrées d’argent en principe sans effet sur le contrôle des firmes. Cela semble être la voie suivie pour Engie. Dans le cas de la SNCF, le projet du gouvernement reste, pour l’instant, celui d’un changement de statut d’EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial) à celui de Société Anonyme de droit commun.
Mais la question de la part des entreprises que l’État possède ne doit pas dissimuler comment l’État gouverne ses entreprises publiques – quel que soit la part du capital qu’il possède – et pour quoi l’État aurait des entreprises publiques – au-delà de l’héritage du passé.
Ce qui nous amène à deux questions :
Qu’est-ce que l’État fait de ses entreprises publiques ?
Et dans quelle mesure l’État gère-t-il différemment les entreprises qu’un investisseur privé ?
Ces deux questions sont au cœur des critiques adressées aux entreprises publiques par les commentateurs libéraux : non seulement l’État n’aurait pas vocation à posséder des entreprises, mais en plus les entreprises publiques seraient par essence inefficaces. Qu’en est-il ?
Les entreprises publiques comme outil de politique publique ?
Une opposition simple structure les positions politiques sur les entreprises publiques : les uns voient dans les entreprises publiques un gage de préoccupation pour le service public et une rentrée d’argent pour la collectivité, quasiment comme une coopérative à plus large échelle.
Les autres considèrent les entreprises publiques inefficaces par essence – que ce soit en termes financiers ou de qualité de service – car détournées de leur vocation économique par des considérations politiques et sociales. Dans quelle mesure la gouvernance des entreprises est-elle affectée par la propriété publique ?
Un a priori courant associe entreprise publique et service public. C’est en partie trompeur car des entreprises privées sous concession peuvent mener des missions de service public. Cependant, plus largement, les entreprises publiques ont été conçues, en particulier après la Seconde Guerre mondiale, comme des outils de politique publique. EDF devait assurer l’électrification du pays, la SNCF les transports bon marché, ou encore les entreprises de défense l’indépendance technologique et militaire du pays.
Ces enjeux de politiques publiques sont multiples : technologiques, militaires, sociaux, territoriaux, économiques. Opposer des objectifs d’ordre purement économique à des objectifs non économiques qui seraient ceux des entreprises publiques n’a pas grand sens : assurer l’approvisionnement en électricité bon marché constitue autant un enjeu économique que social et d’aménagement du territoire. Les industries de réseaux, avec leurs monopoles naturels et leurs investissements importants, sont particulièrement concernées par cette vision de l’entreprise publique comme vecteur de politique publique.
La mauvaise gestion imputée aux entreprises publiques est donc biaisée car elle part du postulat que les entreprises publiques devraient être évaluées avec les mêmes critères que les entreprises privées, alors que celles-ci n’ont en principe pas de raison de poursuivre des objectifs de politique publique. La maîtrise des coûts et la bonne gestion financière seraient les indicateurs absolus de l’efficacité d’une entreprise, y compris publique.
Ce qui est loin d’être anodin financièrement : pendant longtemps, les entreprises publiques ont pu ne pas verser de dividendes ou peu, dividendes qui sont également un coût pour l’entreprise. Mais surtout, l’État actionnaire s’est profondément transformé dans la période contemporaine, remettant même en cause la réalité d’une différence de gouvernance substantielle entre entreprises privées en publiques.
L’État, un investisseur financiarisé
Depuis le début des années 2000, l’État s’est en fait largement détourné de cette perspective en adoptant des instruments de gouvernance des entreprises publiques similaires aux entreprises privées. La création de l’Agence des Participations de l’État (APE) en 2004 a été un jalon essentiel de cette « normalisation » de l’État comme actionnaire.
L’APE met en œuvre une politique visant à rapprocher la régulation des entreprises publiques du code du commerce, à gouverner les entreprises de la même manière qu’un investisseur privé, c’est-à-dire par un suivi des résultats et indicateurs financiers et une participation au Conseil d’Administration, et à former des administrateurs de la même manière que des administrateurs privés – notamment en recrutant son personnel en partie dans des banques d’affaires, chez des investisseurs institutionnels ou dans des directions d’entreprises.
L’État se comporte de plus en plus comme un investisseur institutionnel, d’où une réflexion sur le capital minimum permettant de contrôler les entreprises. Cela a pour effet de rendre dans bien des cas indiscernable la gestion des entreprises à capitaux publics des entreprises purement privées. D’autant plus que l’APE, non contente de « normaliser » la relation aux entreprises publiques, leur applique des politiques très financières, que ce soit en termes de dividendes exigés ou de frilosité sur les investissements.
EDF a ainsi dû, c’est un comble, emprunter sur les marchés financiers pour payer les dividendes réclamés par l’État pour ses besoins budgétaires. Avec, en plus, les fortes circulations qui existent entre les dirigeants d’entreprises privées ou publiques et les hauts fonctionnaires du ministère des finances (Inspection de finances, Direction du Trésor), la différence entre privé et public s’est très fortement atténuée.
Seules quelques situations à visibilité politique très forte contraignent l’État à mener une politique différente d’un actionnaire privé, par exemple sur la rémunération des dirigeants. Cependant, sur ce cas précis, la seule entreprise du CAC40 qui respecte en pratique la limite de 450 000 euros de rémunération pour le PDG est EDF, parce que l’État possède plus de 50 % du capital et se trouve contraint de respecter la règle édictée par les Présidents Sarkozy puis Hollande. Les entreprises où l’État possède moins de 50 % ne la respectent pas même si les représentants de l’État, de manière formelle et relativement hypocrite, votent contre la rémunération proposée par le Conseil d’Administration.
Enfin, il convient de remettre en cause l’idée que les entreprises publiques auraient nécessairement des politiques sociales plus avantageuses vis-à-vis des salariés. Certes, les salariés sous statuts de certaines entreprises publiques comme la SNCF ou EDF sont relativement protégés et bénéficient de conditions d’emploi plutôt favorables, mais les autres entreprises publiques mènent des politiques de gestion des ressources humaines très similaires aux entreprises privées comparables.
Mais surtout, les entreprises publiques ont mené depuis quelques décennies des politiques d’externalisation de la casse sociale des politiques de réduction des coûts, ou de flexibilisation de la main d’œuvre, bien souvent malheureusement avec le silence des syndicats. C’est ainsi que la SNCF a entrepris une vaste politique de filialisation d’une bonne partie de ses activités, passées sous droit privé. C’est aussi par des politiques de sous-traitance massive que les entreprises publiques se sont assuré une flexibilité de la main d’œuvre, voire une négation des effets en termes de santé au travail de leurs activités, comme l’a montré le cas emblématique de la sous-traitance de certaines activités de maintenance des centrales nucléaires par EDF.
Des entreprises publiques pour mener la transition énergétique ?
Dans ces conditions, l’opposition public/privé est moins évidente qu’une posture idéologique peut le postuler. Et en effet, sans parler du fait que les dividendes des entreprises alimentent le budget de l’État, les transformations contemporaines de l’État actionnaire remettent en cause les spécificités des entreprises publiques.
Les privatisations annoncées par le gouvernement s’inscrivent donc dans la continuité de cette tendance d’un État qui se comporte de plus en plus comme un investisseur institutionnel, en considérant les entreprises publiques comme des actifs et non plus des outils de politiques publiques.
On pourrait même pousser plus loin le raisonnement en disant qu’il est potentiellement plus simple de réguler par la loi une entreprise privée basée sur le territoire national qu’une entreprise publique avec laquelle les interactions des administrations publiques sont parfois contradictoires.
La privatisation est une conséquence logique du fait que l’État ne semble pas savoir quoi faire avec ses entreprises publiques. L’ancien directeur de l’APE David Azéma a récemment exprimé ce manque d’intérêt de l’État pour les entreprises publiques dans un rapport pour le think tank libéral Institut Montaigne.
Cependant, la cession d’Engie ou des Aéroports de Paris interroge et corrobore l’impression que l’État n’a pas aujourd’hui d’autre perspective de politique économique qu’un néolibéralisme qui a le mérite de la simplicité théorique.
L’énergie et les transports sont en effet des éléments clés de ce qui pourrait être une politique écologique de transition énergétique ambitieuse. De même, la mise sous pression de la SNCF alors que le rail est un mode de transport plus écologique que la route peut sembler à contretemps.
Face aux nouveaux défis posés par la crise écologique en devenir, de nouvelles ambitions de politiques publiques pourraient être envisagées par l’État propriétaire d’entreprises.
Alors que les entreprises privées font chaque jour preuve de leur incapacité à être de réels moteurs d’une transformation écologique, les entreprises publiques pourraient s’en voir confier le soin. Invoquer la concurrence et la demande des clients est bien illusoire face à l’ampleur des enjeux. Mais face à ces nouveaux enjeux, les recettes néolibérales semblent demeurer le principal horizon du gouvernement.