Le 6 janvier 2021, le Sénat américain a basculé à majorité démocrate avec l’obtention des deux sièges de l’État de Géorgie. Mais cette victoire ne protège pas le camp démocrate de l’usage par leurs opposants du « filibuster », processus d’obstruction législative dont il va être question ici. Les 51 voix du camp présidentiel, en comptant celle de la vice-présidente Kamala Harris, lui offrent en effet la majorité simple. C’est insuffisant pour contrer un filibuster, à savoir l’action d’un élu, appartenant à la minorité dans la plupart des cas, décidant de bloquer le processus d’adoption d’une loi par une prise de parole sans interruption. Il faut alors les voix de soixante sénateurs, sur les cent qui composent la chambre haute, afin de suspendre cette manœuvre.
Devant l’accroissement de l’usage du filibuster depuis les années 2000, les projets de loi sont peu nombreux à être actés et ce, quel que soit le président. Ainsi en 2009, l’administration Obama avait-elle abandonné toute tentative de faire adopter le Clean Energy and Security Act, visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, devant les obstacles sénatoriaux qu’elle anticipait et alors que le texte avait été adopté sans coup férir à la chambre basse (nous y revenons en détail dans cet ouvrage).
Cet état de fait a été dénoncé par Tom Udall, sénateur du Nouveau-Mexique lors de son discours de départ à la retraite le 8 décembre 2020. Il y qualifie le Sénat de « cimetière du progrès » et appuie sur « la réalité du filibuster [qui est] une paralysie, une profonde paralysie ». Ce phénomène de blocage est redouté par une partie des démocrates pour les quatre années à venir. Certains appellent donc Joe Biden à en finir avec le filibuster, à l’instar d’Harry Reid, ancien sénateur du Nevada, au micro d’Associated Press en octobre 2020 : « Le temps viendra où [Joe Biden] devra intervenir et se débarrasser du filibuster. » L’obstruction législative représente-t-elle bel et bien un obstacle pour Joe Biden et sa politique ? Ce dernier a-t-il la volonté de supprimer le filibuster et en a-t-il les pouvoirs en tant que président ? Légalement, il n’en a pas les moyens. En outre, il n’en montre pas la volonté.
Courte histoire du filibuster
Pour comprendre l’importance de l’obstruction législative, revenons sur sa genèse. Le filibuster est une spécificité du Sénat américain, qui n’a aucun équivalent ni dans une autre chambre, ni à l’étranger. Cette procédure, apparue de manière involontaire lors d’une réforme du Sénat, au début du XIXe siècle, permet à un sénateur de s’exprimer aussi longtemps qu’il le souhaite, sans être interrompu.
Légitimé comme un moyen de préservation de la parole des minorités, le filibuster donne son identité institutionnelle au Sénat. Chaque sénateur a ainsi l’impression d’être un homme ou une femme d’envergure car cela leur confère le pouvoir d’arrêter une loi, même si elle est soutenue par les 99 autres sénateurs. À l’issue du discours, il pourrait être envisageable de remettre le projet de loi sur la table. Toutefois, face à un blocage, le Sénat, débordé de travail et caractérisé par une culture du respect des prérogatives sénatoriales, préfère abandonner le projet de loi en cours et passer au suivant. Le filibuster fonctionne en cela comme un véritable veto sur une proposition législative.
Que peut le président face à l’obstruction législative
Face au filibuster, le président n’a, lui, aucun veto. En raison de la séparation des pouvoirs aux États-Unis, il ne peut agir sur les règlements intérieurs du Congrès. Ainsi, seuls les sénateurs peuvent modifier le filibuster. Joe Biden pourrait inciter Chuck Schumer, leader démocrate au Sénat, à se charger de cette procédure. Mais le président élu est un institutionnaliste. Après avoir passé 20 ans en tant que sénateur, il est attaché aux traditions de cette chambre et se montre peu favorable à la suppression du filibuster. D’autant plus qu’il ne pourra pas se permettre de perdre son temps dans un débat procédural qui n’intéresse pas beaucoup les Américains, en dehors des spécialistes de la question. C’est pourquoi il s’occupera plutôt de mettre en avant son programme afin de le faire adopter par le Congrès.
Si une partie du camp Biden souhaite la suppression du filibuster, c’est qu’il y a toutes les chances que l’obstruction législative soit utilisée régulièrement en raison des équilibres au sein du 117e Congrès. Le Sénat va fonctionner avec autant de démocrates que de républicains. La vice-présidente devra voter à chaque fois pour donner la majorité aux démocrates. Alors en infériorité numérique, les républicains déclencheront un filibuster comme dernière arme de résistance.
Depuis les années 2000, la baisse du nombre de projets de loi devenus lois s’accroît, en même temps que la polarisation partisane s’affirme. L’exception est presque que la loi soit adoptée. Il est très difficile pour les deux partis de collaborer dans des projets communs. Totalement opposés en termes politiques, la plupart des républicains suivent une logique de refus absolu de la collaboration, ce qui compliquera le mandat de Joe Biden.
Vers un dépassement du filibuster
C’est en tout cas le constat qui pouvait être fait avant l’invasion du Capitole, le 6 janvier 2020. Depuis, le Parti républicain est en déconfiture. Même Mitch McConnell, leader du groupe au Sénat, a pris ses distances avec Donald Trump. Le sénateur pourrait se montrer bienveillant envers Joe Biden. En tant que démocrate centriste, le président élu va essayer de dépasser le clivage partisan, à l’instar de Barack Obama. Ce dernier s’était heurté au mur républicain, en vain. Aujourd’hui, devant l’éclatement des soutiens trumpistes, certains sénateurs républicains pourraient accepter la main tendue de Joe Biden, faisant naître l’espoir d’une volonté bipartisane et consensuelle. Cette politique de la main tendue ne se fait pas sans arrière-pensée. Joe Biden a conscience qu’il lui est impossible d’obtenir la super majorité à soixante voix par son propre parti.
Dans le cas où les républicains resteraient fermés à toute coopération avec la majorité présidentielle, les démocrates pourraient déclencher des moyens procéduraux pour les contrer, comme ils l’ont fait sous Barack Obama. En premier, ils disposent de la mesure dite de « réconciliation », utilisée pour faire adopter l’Obamacare en 2010. Elle permet de faire adopter toute loi qui a un impact sur le budget national par le vote d’une majorité simple au Sénat. En second, la manœuvre un peu brutale de l’« option nucléaire », souvent évoquée sous George W. Bush, offre la possibilité au chef de la majorité sénatoriale d’empêcher l’usage du filibuster pour un certain type de loi.
Une mesure similaire a été utilisée en 2013 afin d’abroger le filibuster pour les nominations institutionnelles, sauf à la Cour suprême. Puis en 2017, les républicains ont également recouru à cette version limitée de l’option nucléaire afin de supprimer le filibuster pour la nomination de Neil Gorsuch comme juge à la Cour suprême, sachant pertinemment qu’il serait le cas échéant utilisé par les Démocrates.
Au-delà de la question de l’adoption des mesures de Joe Biden, il faut noter que le filibuster entraîne un immobilisme patent de l’institution législative qui risque de faire de l’actuel Congrès l’un des moins productifs de l’histoire. Les sondages montrent à quel point l’institution est d’ailleurs détestée par les Américains, seulement 10 % se disent satisfaits du travail de leur Congrès.
Ce Fact check a été réalisé avec Lucie Diat et Émilie Chesné de l’École publique de journalisme de l’Université de Tours (EPJT).
La rubrique Fact check US a reçu le soutien de Craig Newmark Philanthropies, une fondation américaine qui lutte contre la désinformation.