Frappes en Syrie : quel cadre en droit international ?

En Jordanie, le Premier ministre Valls inspecte l'un des Mirage 2000 qui frappent en Syrie. Kenzo Tribouillard/AFP

Les autorités françaises invoquent le droit à la légitime défense (article 51 de la Charte de Nations Unies) pour mener des bombardements en Syrie. Une justification dont la légitimité est remise en question par certains. Pour bien analyser cette question, il faut revenir un peu arrière et rappeler que l’article 51 ne doit pas être lu isolément. Il s’insère au contraire dans un système de sécurité collective mis en place par la Charte des Nations Unies.

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les États victorieux ont décidé de limiter de manière inédite la « compétence de guerre » dont jouissait traditionnellement les États en droit international. La Charte interdit ainsi le recours à la force dans les relations internationales (article 2, § 4) et impose le recours à des moyens pacifiques de règlement des différends (article 2, § 3).

En contrepartie de cet abandon de la force armée, la Charte met en place un système de « sécurité collective », en vertu duquel les membres de l’ONU « confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales » (article 24) : le Conseil agit au nom des États membres et peut réagir aux menaces contre la paix, aux ruptures de la paix et aux actes d’agression (art. 39), y compris par des mesures impliquant l’emploi de la force armée (art. 42), le but visé étant le maintien ou le rétablissement de la paix.

L’existence de ce système de sécurité collective ne doit cependant pas empêcher les États de prendre des mesures pour réagir dans l’urgence à une agression, ceci sans attendre que le Conseil de sécurité se prononce. C’est la logique qui sous-tend le fameux article 51 : ce dernier reconnaît que rien dans la Charte ne porte atteinte au « droit naturel de légitime défense des États, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée ».

Un usage limité

Cependant, cet article 51 précise bien que cet usage de la légitime défense peut durer « jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales. » L’article 51 précise même que les mesures de légitime défense doivent être portées « immédiatement » à la connaissance du Conseil « et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil (…) d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationale ».

À la seule lecture de la Charte, il est donc clair que les pratiques de légitime défense dite « préventives » ne sont pas prévues par l’article 51. De même, il n’a pas été envisagé par les auteurs de la Charte qu’un État puisse faire usage de son droit de légitime défense sur une longue durée. Le texte de la Charte indique clairement que la légitime défense s’exerce en attendant que le Conseil se saisisse de la question et se conforme à son devoir de prendre les mesures nécessaires.

Enfin, dernier élément : la « légitime défense » a été pensée, à l’origine, comme s’appliquant dans les relations entre États. Autrement dit, la légitime défense n’implique pas, aux termes de la Charte, le droit de réagir contre des acteurs non étatiques, à moins que leurs actes ne puissent être attribués à l’État, lorsque celui-ci crée et contrôle des groupes armés qu’il manipule pour lancer des attaques contre un autre État. Et il y a une bonne raison à cela : il appartient à l’État territorialement compétent de maintenir l’ordre, et de prévenir et punir l’activité de groupes éventuellement hostiles à un autre État qui agiraient depuis son territoire. Reconnaître aux États le droit inconditionnel d’intervenir sur le territoire d’un autre État pour y maintenir l’ordre à sa place serait ouvrir la porte à tous les abus.

La légitime défense est donc définie dans la Charte de manière stricte. Or on peut constater que, depuis de nombreuses années déjà – mais cette tendance s’est accélérée après le 11 septembre 2001 –, un certain nombre d’États ont fondé leur droit d’intervention sur une lecture élargie du « droit de légitime défense ». Beaucoup d’autres États des Nations Unies réprouvent cette lecture – ce qui tend à montrer que, même à supposer qu’une coutume internationale puisse modifier l’interprétation qu’on aurait du texte de la Charte, une telle coutume n’est pas établie à l’heure actuelle. Il n’en reste pas moins que ces interprétations continuent d’être mises en avant pour justifier des interventions unilatérales. Il s’agit pour ces États soit de s’affranchir du cadre légal qui limite le recours à la force, soit de répondre au blocage du système de sécurité collective, qui ne permet pas de répondre de manière adéquate à certaines situations représentant une menace à la paix et à la sécurité internationales.

En Syrie, un pouvoir délégitimé

Lorsqu’un État perd tout contrôle sur des portions importantes de son territoire et laisse se développer sur celui-ci des groupes armés qui lancent des attaques contre d’autres États, on ne peut pas demander à ces derniers de rester les bras croisés indéfiniment. Normalement, le système de sécurité collective devrait jouer et la réponse devrait être collective, dans le cadre de l’ONU. À défaut, l’État qui souhaite intervenir peut solliciter le consentement de l’État territorialement compétent ou intervenir sur sa demande.

Ainsi l’Irak a-t-il sollicité l’assistance de plusieurs États dans sa lutte contre Daech. L’Irak et les autres pays qui lui viennent en aide sont donc engagés dans un conflit armé non international (CANI) avec Daech. Or ce conflit se prolonge sur le sol syrien, du fait l’implantation de Daech dans ce pays : il devient donc transnational. À partir de là, un État parti à la coalition qui lutte contre Daech peut-il intervenir en Syrie ? Le droit international exige que cette intervention sur le territoire d’un autre État se fasse avec le consentement de ce dernier. Or, la France est intervenue sur le territoire syrien sans le consentement du gouvernement de Damas, contrairement à la Russie, dont l’aide est sollicitée par Bachar al-Assad.

Les porte-avions américain et français, le Carl-Vinson et le Charles-de-Gaulle, dans le Golfe persique en mars 2015. Scott Fenaroli (US Navy)/Flickr, CC BY-NC

La France ne semble pas faire grand cas de cette absence de consentement : elle répète que le régime de Bachar al-Assad s’est rendu coupable de crimes contre l’Humanité et ne constitue pas un interlocuteur valable dans les négociations. En l’absence d’explications plus détaillées, il est difficile d’interpréter cette position en droit international. Est-ce à dire que le fait que le gouvernement d’un État ne contrôle plus son territoire et persécute sa propre population permet de se passer de son consentement pour intervenir ?

On ne serait pas loin de l’idée de la « responsabilité protéger » (R2P), en vertu de laquelle la « communauté internationale » peut se substituer à l’État qui manque à son devoir de protéger sa population. En même temps, la France n’invoque pas en Syrie l’impératif de protection des civils, mais sa volonté de se protéger par avance contre des attaques terroristes sur son propre territoire. De plus, quel que soit l’objectif poursuivi par l’intervention, la R2P – dans sa version actuelle – ne déroge pas à la Charte des Nations Unies et notamment aux règles applicables en matière de recours à la force : il devrait revenir au Conseil de sécurité de déclarer l’État défaillant et d’ordonner les mesures nécessaires. Mais que faire lorsque le Conseil de sécurité est bloqué ?

Un système de sécurité collective paralysé

La Charte n’envisage pas explicitement les situations dans lesquelles le Conseil de sécurité se retrouve paralysé et dans l’incapacité de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à l’agression et rétablir la paix. Pourtant, il était prévisible que de telles situations se présenteraient – et cela pour au moins une raison : les règles de vote du Conseil de sécurité stipulent qu’en dehors des questions de procédure, ses décisions doivent être prises « par un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents ». C’est le fameux « droit de veto » des cinq membres permanents du Conseil de sécurité (États-Unis, Chine, France, Royaume-Uni, Russie).

Or depuis le début de la crise syrienne, toute action du Conseil est bloquée par le double veto russe et chinois. Le blocage du système de sécurité collective fait toujours courir le risque du retour à l’unilatéralisme, sous la forme d’interventions armées non autorisées par le Conseil. Or l’unilatéralisme n’est jamais une bonne solution, car il provoque en retour l’unilatéralisme des autres États, et l’on risque de rentrer dans une spirale extrêmement dangereuse. C’est, d’ailleurs, pour éviter cela que les rédacteurs de la Charte ont essayé de mettre en place un système de sécurité collective.

Le Conseil de sécurité de l’ONU, victime du droit de veto. F. de la Mure/MAEE, CC BY-NC

Il est regrettable que les grandes puissances – et notamment les cinq membres permanents – ne parviennent pas à se mettre d’accord pour rendre ce système opérationnel, notamment en convenant de ne pas utiliser le veto en cas de commission de crimes de masse (proposition française de Code conduite sur l’usage du veto). Au-delà, c’est l’institution même du veto qui doit être questionnée, y compris par la société civile, en particulier celle des États qui possèdent ce privilège.

Comme on l’a vu, le droit international actuel n’offre pas de base juridique à des actions unilatérales qui sortent du cadre strict de la légitime défense, tel que celle-ci est définie dans le texte de la Charte. Élaborer un nouveau cadre juridique pour consacrer les interprétations extensives défendues par quelques États ne ferait qu’encourager l’unilatéralisme. Le problème n’est pas que le droit international est « dépassé » face à un contexte nouveau, comme le prétendent certains juristes américains qui ont inspiré l’administration Bush, mais plutôt qu’il n’est pas appliqué comme il faudrait. Si le système de sécurité collective fonctionnait correctement, on n’assisterait pas à de telles tentatives pour chercher à contourner la légalité de la Charte.

Légitime défense et légalité de la cible

La France n’est pas très claire sur le fondement de ses frappes. Elle prétend avoir visé et détruit des camps d’entraînement de djihadistes étrangers qui préparaient des actions terroristes contre la France, sans préciser le contexte juridique dans lequel elle intervient, hormis la « légitime défense ». De plus récentes révélations semblent indiquer au contraire qu’une ou plusieurs personnes avaient été désignées comme cibles de l’attaque.

La « légitime défense » en tant que telle ne permet pas de fonder la légalité des cibles choisies dans le contexte d’une intervention armée. La France devrait préciser le statut des personnes qu’elle cible. Le fait qu’une personne prépare un attentat terroriste n’en fait pas pour autant une cible légitime d’une frappe qui vise à son élimination. Pour cela, il faudrait que la France établisse que ces personnes participent directement aux hostilités dans le cadre d’un CANI (conflit armé non international).

Or cette notion même de « participation directe aux hostilités » est sujette à controverse. La tendance récente (impulsée par les conflits récents et la lutte contre des mouvements terroristes transnationaux) est d’élargir cette notion aux actes préparatoires aux hostilités proprement dite. Le Comité international de la Croix Rouge prône également l’idée selon laquelle une personne participe directement aux hostilités dans un CANI si elle exerce une « fonction de combat continue » au sein d’un groupe armé. Ce qui dispense d’avoir à déterminer si, au moment même de la frappe, elle participe ou non effectivement à des hostilités.

Manuel Valls justifie les frappes en Syrie, y compris contre des ressortissants français.

Le problème est que nous manquons encore de bases factuelles pour déterminer la légalité des frappes françaises. Qui a été ciblé par ces frappes ? Est-ce que toutes les personnes visées pouvaient être considérées comme participant « directement » aux hostilités dans le cadre d’un CANI ? Si cela n’est pas le cas, alors il se peut que cette opération ait en fait visé des « terroristes ». Autrement dit : des criminels de droit commun. Mais dans ce cas, le droit international des droits de l’Homme exige une stricte proportionnalité du recours à la force et la menace posée par les individus visés – ce qui implique également de respecter un certain nombre de précautions avant de frapper.

En cas de disproportion de l’usage de la force ou de non-respect de ces conditions, l’élimination physique d’une personne peut être qualifiée de violation du droit à la vie, et donc d’exécution sommaire. En tout état de cause, la jurisprudence exige, dans ce cas, qu’une enquête effective ait lieu pour déterminer les circonstances dans lesquelles une personne a été privée de la vie.

Enfin, la nationalité ne joue pas un rôle déterminant dans ce domaine : qu’il s’agisse du droit des conflits armés ou du droit international des droits de l’Homme, la protection s’étend à toute personne, quelle que soit sa nationalité. Inversement, une personne qui constitue une cible légitime au titre du droit des conflits armés peut être ciblée, quelle que soit sa nationalité.

L’analyse d’Olivier de Frouville, qui intervient ici à titre personnel, n’engage en rien les Nations unies.

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