La révolte des « gilets jaunes » a fait l’objet de nombreux commentaires mettant en évidence la fracture territoriale qui opposerait les centres urbains aux espaces ruraux désertés par les services publics. La restructuration des bureaux de poste, la disparition des maternités, la fermeture des classes ou des écoles ont produit des surcoûts en temps et en argent pesant sur toutes les catégories populaires ou modestes observant avec colère leur déclassement social. Mais les gilets jaunes expriment également dans leurs revendications une demande de démocratie horizontale et une défiance profonde à l’égard des institutions républicaines comme de la démocratie représentative.
Cette crise pose donc directement la question de la décentralisation et de son évolution. Le problème, aujourd’hui, est que le seul garde-fou institutionnel qui permettait de contenir ou de canaliser cette colère populaire, à savoir l’échelon communal, est lui-même menacé par le désenchantement démocratique. À la crise des gilets jaunes répond celle qui secoue les maires des petites communes alors même que la solution de sortie de crise proposée par le gouvernement est précisément de renvoyer les débats aux arènes locales.
La crise des gilets jaunes se noue dans cette opposition entre l’expérience des pratiques quotidiennes – enracinées par définition dans le local – et une action publique dont les justifications macroéconomiques sont réelles (réduire les déficits, relancer l’économie dans le contexte de la mondialisation), mais ne parlent plus à un nombre croissant de citoyens qui ne veulent plus attendre les lendemains qui chantent.
Le point de contact précis où s’exerce la démocratie de proximité est constitué par les communes de moins de 500 habitants, rurales pour l’essentiel. Or c’est à ce niveau que les difficultés sont les plus grandes. On s’appuiera ici sur l’enquête que le Cevipof a menée à l’automne 2018 auprès des maires pour le compte de l’Association des maires de France. Celle-ci repose sur les réponses des 4 657 maires (dont 2 147 de communes de moins de 500 habitants) au questionnaire envoyé à l’ensemble des 35 610 maires de France.
Graphique 1 – L’échantillon de l’enquête
La crise des vocations
La crise qui traverse les maires des petites communes s’est manifestée tout d’abord à la fin de l’été 2018 par l’annonce d’un taux inhabituel de démissions de maires élus en 2014. De nombreux témoignages se sont alors accumulés pour dénoncer une situation financière, mais aussi institutionnelle, devenue insupportable. L’enquête que l’on a menée confirme largement un état de crise de la démocratie de proximité qui ne touche pas toutes les communes mais seulement les plus petites d’entre elles, là où le contact entre le maire et les habitants est fréquent et inévitable.
Les maires des communes de moins de 500 habitants – qui constituent la moitié des communes françaises – présentent des caractéristiques sociales particulières qui les rapprochent fortement de leurs administrés. En effet, ils sont plus souvent originaires des classes populaires et des classes moyennes (69 %) que les maires des communes au-dessus de 3 500 habitants (41 %), sont bien plus souvent composés d’agriculteurs actifs ou à la retraite (13 % contre 4 %) et beaucoup moins de cadres du privé (13 % contre 23 %) ou de grands indépendants, patrons ou membres des professions libérales (5 % contre 15 %). À ce titre, on ne peut donc pas parler des maires ou des communes en général en s’appuyant sur des données moyennes qui cachent la réalité du terrain.
C’est bien dans les communes rurales que s’affirme la crise des vocations : 54 % de leurs maires souhaitent abandonner tout mandat local ou national en 2020. C’est sensiblement supérieur à ce que l’on observe dans les communes de plus de 3 500 habitants (29 %). Qui plus est, ce désir de départ concerne 48 % des maires des petites communes qui en sont à leur premier mandat et qui ont été élus en 2014 contre 57 % de ceux qui en sont à leur second mandat et 63 % de ceux qui en sont à leur troisième. Ce retrait de la vie politique ne vise donc pas seulement les plus âgés qui voudraient passer la main.
Graphique 2 – Souhait des maires de quitter tout mandat selon la taille de la commune (%)
Une grosse fatigue démocratique
Pourquoi ces maires veulent-ils abandonner tout mandat ? La question des moyens financiers et de la dépossession de leur pouvoir de décision par les intercommunalités dont les compétences obligatoires ont été élargies notamment par la loi NOTRe de 2015 pèsent de manière générale sur les petites communes. Ces arguments ont été largement présents lors du congrès 2018 de l’Association des maires de France.
Mais le désarroi des maires des communes rurales ne peut être uniquement expliqué par des raisons institutionnelles ou économiques. Seuls 15 % des maires indiquent que la situation financière de leur commune est critique ou très critique. La volonté de départ n’est pas liée à la situation budgétaire de la commune, bien au contraire, puisque 53 % des maires dont la commune est en situation difficile veulent partir contre 59 % des maires dont la commune est en bonne condition financière.
Lorsqu’on examine les résultats en détail, on voit que les maires sur le départ évoquent surtout une grosse fatigue démocratique. Bien entendu, ils sont 35 % à invoquer l’absence de moyens financiers et 16 % le manque de personnel territorial. Ils sont également 19 % à se sentir inutiles contre 6 % dans les communes de plus de 3 500 habitants. Mais ils sont 68 % à mettre en avant le désir de se consacrer à leur vie privée et familiale et 51 % à dire qu’ils ont rempli leur devoir civique. Et 36 % d’entre eux évoquent un niveau d’exigence trop important de leurs administrés. Globalement, la charge de travail est devenue excessive. Interrogés sur l’intensité de leur engagement personnel depuis leur première élection, 68 % des maires disent qu’il est devenu beaucoup plus important. Mais cette proportion monte à 75 % pour ceux qui en sont à leur premier mandat.
Pour l’essentiel, le départ est motivé par l’idée qu’ils ont suffisamment contribué au bien commun et qu’il est temps de profiter de leur vie personnelle, dans un mouvement de retrait qui n’est pas dû à leur âge. Les plus jeunes (les moins de 57 ans) sont notamment les plus nombreux en proportion à évoquer le fait d’être confrontés à des exigences excessives de la part des administrés : 47 % contre 32 % pour ceux qui ont entre 65 et 70 ans, et 29 % pour les plus de 70 ans.
L’émergence du citoyen consumériste
L’environnement des maires des petites communes, lorsqu’ils évoquent leur métier, est dominé par trois facteurs :
le risque juridique et pénal que leur fait courir leur fonction (86 % le dénoncent) ;
le fait que le niveau d’exigence des citoyens est trop élevé (73 % le mentionnent)
le fait que le mandat de maire est difficile à concilier avec une vie professionnelle parallèle alors même que les indemnités sont faibles (70 %).
Si le dernier point soulève la question d’un éventuel statut des élus locaux, afin d’en diversifier les profils générationnels et sociaux, les deux premiers se répondent et renvoient tous deux à la montée en puissance d’un nouveau type de démocratie où les citoyens se font plus exigeants et plus prompts à engager des poursuites.
On est ici au cœur d’un changement qui voit évoluer le lien de citoyenneté conçu non plus comme une participation à un espace public ouvert où s’organisent des arbitrages complexes, mais comme un investissement fiscal exigeant une contrepartie claire et rapide dans le cadre d’une interaction directe avec les élus.
De nombreux maires font des commentaires fort significatifs sur cette évolution dans le cadre d’une question ouverte sur les motifs de leur insatisfaction qui montrent que la proximité n’est pas nécessairement synonyme de sérénité. Cela va du laconique :
« subir les cons » (homme, 60 ans, agriculteur, deuxième mandat, commune de 60 habitants, Ardennes)
à :
« individualisme, égoïsme, dégradation de la notion de citoyen responsable » (homme, 66 ans, enseignant, premier mandat, commune de 105 habitants, Aude)
en passant par :
« Constater l’absence de participation de plus en plus d’habitants à la vie communale (scolaire, loisirs, festive). J’ai le sentiment que les habitants arrivés depuis quelques années ou récemment vivent en majorité dans leur bulle qu’ils ont posée dans la commune, en étant consommateurs de ce qu’ils trouvent ici ou là-bas, surtout là-bas, autant en matière de commerce que d’école ! tant que le carburant pour se déplacer ne coûtera pas une fortune. Ce sont les problématiques d’une petite commune rurale. » (homme, 66 ans, troisième mandat, cadre de la fonction publique, commune de 386 habitants, Côtes-d’Armor).
Entre le marteau des citoyens et l’enclume de l’État
C’est donc pris entre le marteau des citoyens et l’enclume de l’État, qu’ils critiquent souvent pour son désintérêt ou son ignorance des questions de la ruralité, que les maires des petites communes vivent cette crise territoriale.
Celle-ci appelle à l’évidence une réflexion sur la décentralisation. Une décentralisation qui est devenue fonctionnelle et mise au service d’une division du travail entre l’État et les communes dans la recherche d’économies budgétaires. Mais le mal n’est pas seulement institutionnel, il est plus profond : il touche aussi la conception même du lien de citoyenneté.