« Le mal doit être puni ». C’est ce qu’affirmait le 16 mars dernier devant le Congrès américain le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, faisant référence à l’invasion de son pays par la Russie.
Pour punir ce mal, le gouvernement ukrainien a très rapidement agi sur le front judiciaire en mobilisant différentes juridictions internationales dont la Cour pénale internationale (CPI).
L’objectif de l’Ukraine est clair : judiciariser la guerre afin d’affirmer son statut de victime face à l’agresseur russe. Mais face à un Vladimir Poutine qui n’a que faire des injonctions internationales, que peut accomplir la justice internationale ? La CPI peut-elle jouer le rôle de moralisateur des relations internationales ? Alors que des milliers de civils ukrainiens ont déjà péri durant le conflit et que des millions d’autres ont trouvé refuge partout en Europe, la paix en Ukraine peut-elle s’établir grâce au droit ?
L’ouverture d’une enquête par le procureur de la CPI : une première victoire pour l’Ukraine
La Cour pénale internationale est une organisation internationale chargée de juger les individus accusés de crimes internationaux (génocide, crime de guerre, crime contre l’humanité, crime d’agression) au regard du Statut de Rome (traité international signé en 1998 établissant la CPI).
À ce titre, elle ne juge pas directement des États, mais a pour rôle d’établir des responsabilités pénales individuelles. Son objectif est de lutter contre l’impunité afin de prévenir et de dissuader la commission de ces crimes qui touchent toute l’humanité en raison de leur gravité. Pour y parvenir, la Cour s’appuie sur ses plus de 900 membres du personnel et un budget annuel d’environ 148 millions d’euros. 123 États sont actuellement membres de la Cour.
Bien que ni l’Ukraine ni la Russie ne soient partie au Statut de Rome (la Russie s’est retirée du Statut en 2016, reprochant à la Cour son manque d’indépendance), le procureur de la CPI, Karim Khan, a annoncé le 28 février l’ouverture d’une enquête au regard d’allégations de crimes de guerre et crimes contre l’humanité commis en Ukraine.
Le procureur fonde sa compétence au regard de deux déclarations ad hoc produites par l’Ukraine en 2014 et 2015 sur la base de l’article 12-3 du Statut. Celles-ci reconnaissent la compétence de la Cour pour des faits commis sur le sol ukrainien depuis le 21 novembre 2013. Si ces déclarations ont été émises dans le cadre de la guerre dans le Donbass et de l’annexion de la Crimée par la Russie, elles permettent aujourd’hui d’élargir le cadre géographique afin de mener une enquête sur l’intégralité du sol ukrainien.
Avant le début de l’invasion russe, le Bureau du Procureur de la CPI fut très critiqué par la société civile ukrainienne. Celle-ci lui reprochait sa lenteur dans la mise en évidence des responsabilités pénales, alors que la guerre dans le Donbass aurait coûté la vie à 13 000 personnes, dont 3 350 civils entre 2014 et 2020 d’après les Nations unies. Le déclenchement de la guerre par la Russie le 24 février dernier a contraint le procureur à prendre en main ce dossier.
Dans sa déclaration du 28 février, Karim Khan se dit convaincu qu’« il existe une base raisonnable de croire que les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité allégués ont bel et bien été commis ». Pour confirmer l’ouverture d’une enquête, le Procureur devait alors obtenir soit l’autorisation des juges de la Chambre préliminaire de la Cour, soit le renvoi de l’affaire à son Bureau par un ou plusieurs États membres de la CPI.
La seconde option a finalement été retenue. Début mars, 41 États – incluant tous les pays membres de l’Union européenne – ont soumis un renvoi de la situation au procureur. Cette mobilisation sans précédent d’un si grand nombre d’États démontre la volonté d’une partie de la société internationale de mobiliser le droit international pour rétablir la paix en Ukraine. De manière inédite, la philosophie kantienne de la paix par le droit semble enfin trouver un large écho en Europe et ailleurs…
Les allégations de crimes de guerre au cœur de l’enquête de la CPI
Désormais, Karim Khan entend faire de cette enquête une priorité. Ce 16 mars, il s’est rendu en Ukraine et a échangé virtuellement avec le président Zelensky.
Cependant, le procureur fait preuve de pragmatisme. La collecte des preuves ne peut se faire sans le soutien des États. C’est pourquoi lors de l’annonce de l’ouverture de son enquête, il s’est directement adressé à la société internationale pour demander des moyens financiers et humains supplémentaires. Le manque de ressources est au cœur des difficultés rencontrées par la Cour depuis son entrée en fonction en 2002, contraignant le procureur à faire parfois des choix politiques dans la sélection de ses dossiers. Au-delà des moyens, il est aussi question d’obtenir une pleine coopération des parties au conflit, des ONG, de la société civile et des États afin de recueillir les preuves et les témoignages nécessaires à l’établissement des responsabilités pénales.
S’il semble logique que les dirigeants russes refuseront toute coopération avec la Cour, l’organisation internationale peut s’appuyer sur une société civile ukrainienne déjà très mobilisée depuis 2014. L’expérience de la guerre dans le Donbass a favorisé cette bonne structuration. De nombreuses preuves avaient déjà pu être récoltées.
Parmi les crimes invoqués par la Cour, les allégations de commissions de crimes de guerre sont celles qui reviennent le plus fréquemment et pour lesquelles il semble plus simple d’établir des preuves. Un crime de guerre est une violation grave du droit international humanitaire. Trois éléments – légal, matériel et psychologique – doivent être remplis pour qualifier un agissement de crime de guerre. L’acte doit être prohibé par l’article 8 du Statut de Rome (élément légal). Sont notamment interdits l’homicide intentionnel, la torture et les traitements inhumains, les attaques intentionnelles contre la population et des biens civils, les attaques et bombardements contre des lieux non défendus et qui ne sont pas des objectifs militaires, etc. (élément matériel). L’acte doit avoir été commis dans le cadre d’un conflit armé – ce qui est le cas en Ukraine – et la personne mise en cause doit avoir commis le crime avec intention et connaissance (élément psychologique).
Dans les faits, de nombreux agissements sont visés. Il s’agit notamment des frappes indiscriminées et aveugles de l’armée russe contre des zones abritant des infrastructures civiles et médicales à Kiev, Kharkiv, Marioupol et ailleurs. Ces attaques auraient déjà causé la mort de centaines de civils. Par exemple, le jeudi 3 mars, l’armée russe aurait largué huit bombes à Tchernihiv, ville située à 130 kilomètres de Kiev, dans une zone où étaient rassemblés des civils venus acheter de la nourriture. Aucune cible militaire ne semblait présente à proximité. D’après Amnesty international, ces attaques auraient coûté la vie à 47 civils. Cette opération s’apparente à un crime de guerre. Par ailleurs, l’armée russe semble faire preuve d’un recours disproportionné à la force, au regard du nombre important de destructions de biens et d’équipements civils (habitations civiles, maternités, hôpitaux, etc.) et des grandes souffrances infligées à la population civile ukrainienne.
Si à ce stade, Karim Khan n’a pas fait état de la nature précise de ces crimes, le président Joe Biden et le premier ministre britannique Boris Johnson n’ont pas hésité à qualifier le président Poutine de criminel de guerre.
Désormais, il appartient au procureur d’établir les responsabilités pénales individuelles. Au-delà de Vladimir Poutine, des responsables militaires et politiques russes – mais aussi ukrainiens – pourraient être mis en cause. Des mandats d’arrêt pourraient ensuite être émis. Cependant, il est difficilement envisageable à ce stade de voir la Russie coopérer et transférer à La Haye – où se trouve le siège de la CPI – certains de ses dirigeants. Le gouvernement ukrainien le sait. Mais l’objectif n’est pas là. Il s’agit de poursuivre son action pour isoler la Russie et accroître la pression à son encontre.
Une judiciarisation du conflit dans un objectif de moralisation des relations internationales
Par ailleurs, la mobilisation de la CPI par l’Ukraine s’inscrit dans une stratégie plus globale de judiciarisation du conflit afin d’affirmer son statut de victime face à l’agresseur russe. Au-delà de la CPI, la Cour internationale de Justice – qui établit des responsabilités étatiques – a rendu ce 16 mars une ordonnance exigeant de la Russie qu’elle cesse ses opérations militaires en Ukraine.
Le gouvernement ukrainien entend mettre à profit ses différents recours juridictionnels pour obtenir un avantage diplomatique. L’Ukraine n’est pas le premier pays à judiciariser sa cause pour bénéficier de gains politiques. Avant elle, la Palestine fit le même calcul quand elle décida d’adhérer à la CPI en 2015. Finalement, nombre d’États perçoivent la CPI comme un acteur politique capable de contribuer à moraliser les relations internationales et à participer au rétablissement de la paix, faisant vivre l’idée que la paix ne peut advenir sans le triomphe de la justice.
Si le dossier ukrainien devrait permettre à la Cour pénale internationale de renforcer sa stature sur la scène internationale, il faut cependant relativiser la capacité de la juridiction pénale à contribuer à la restauration de la paix dans le pays. Le temps long de la justice semble éloigné des objectifs à court terme visant à mettre fin au conflit.