Kebakaran hutan dan lahan bukan hal baru bagi Indonesia.
Dalam Fire Report tahun 1999, ahli geografi di Center for International Forestry Research (CIFOR), Rona Dennis, menunjukkan bahwa peristiwa kebakaran hutan dan lahan di Indonesia sudah tercatat sejak 1982 ketika api diperkirakan menghanguskan 3,5 juta hektare di Kalimantan Timur.
Kebakaran lalu terjadi pada 1987, 1991, 1992, dan 1994, terutama di Pulau Sumatera dan Kalimantan. Puncaknya terjadi pada 1997 dan 1998 saat kebakaran menghabiskan hampir 10 juta hektare hutan dan lahan di Indonesia.
Setelah itu, kebakaran hutan menjelma menjadi bencana tahunan di berbagai tempat di Indonesia. Banyak pihak mengatakan penyebabnya adalah aktivitas berladang masyarakat lokal yang tidak bisa dibendung dan buruknya kebijakan dari pemerintah.
Riset yang saya lakukan 2015 dan 2016 menunjukkan bagaimana ketegangan politik antara aparatus negara dan masyarakat lokal menjadi salah satu penyebab mengapa intervensi pemerintah belum efektif menghentikan kebakaran yang terjadi.
Ketegangan politik ini terjadi sebagai imbas dari sikap mitigasi pemerintah yang keliru dan tidak koheren dalam pengelolaan kebakaran hutan.
Ketegangan di tingkat lokal
Awalnya, pemerintah Indonesia berulang kali merujuk peristiwa tersebut sebagai bencana alam yang seolah tak terduga dan di luar kuasa pembuat kebijakan.
Ketika tidak bisa sepenuhnya menyalahkan semesta sebagai penyebab kebakaran, pemerintah mengkambinghitamkan praktik berladang tradisional.
Sejak kebakaran hebat tahun 1982, aparat pemerintahan terus mereproduksi narasi “karena orang berladang” atau “api dari masyarakat”.
Sikap ini menjadi akar dari kebijakan represif terhadap banyak masyarakat adat yang berlangsung hingga sekarang.
Pemerintah kemudian mengkriminalisasi mereka yang membersihkan lahan dengan cara membakar. Setiap musim kering, pemerintah lantas menghadap-hadapkan aparat bersenjata dengan masyarakat lokal yang akan mengolah kebunnya.
Puncaknya adalah, menanggapi kebakaran hebat tahun 2015, pemerintah menerbitkan larangan membakar secara nasional melalui Instruksi Presiden (Inpres) No.11 Tahun 2015. Inpres ini lalu dieksekusi dengan berbagai operasi gabungan polisi dan tentara ke tempat berladang bahkan pemukiman. Dalam aturan tersebut, pelaku diancam dengan (maksimal) penjara 15 tahun dan denda Rp 5 miliar.
Tapi aturan keras tersebut terbukti tidak efektif dan justru memperkeruh pengendalian kebakaran hutan.
Observasi dan wawancara saya dengan 75 orang di Kalimantan Tengah menunjukkan bahwa ketidakefektifan tersebut bersumber pada dilema yang dihadapi aparatur negara di tingkat lokal dalam menghadapi tuntutan atasan dan kebutuhan masyarakat di lapangan.
Saat itu, tekanan politik dan kesimpangsiuran tata kelola kebakaran hutan secara tak proporsional membebani camat, kepala desa, polisi, dan tentara, serta aparatur negara lainnya yang bekerja di tingkat terbawah.
Di satu sisi, mereka harus menegakkan aturan agar masyarakat tidak membakar ladang dengan melakukan patroli, meninjau titik kebakaran, dan bahkan memadamkan api.
Tapi di sisi yang lain, aparatur negara ini juga harus berhadapan dengan massa yang sumber penghidupannya dirampas. Sementara pemerintah tidak bisa memberikan ganti rugi yang sepadan.
Pada banyak kasus, mirisnya, para aparatur tersebut tidak cukup dibekali dengan sumber daya manusia, keuangan, maupun kewenangan untuk menjalankan peran krusial tersebut.
Salah satu target yang dibebankan para atasan di “pusat” adalah menjaga area hutan dan lahan bebas dari kebakaran. Konsekuensinya, mereka harus terus-menerus menyisir hutan yang luas dan kerap hanya bisa diakses dengan berjalan kaki berjam-jam dengan peralatan yang jauh dari memadai.
Selain itu, mereka juga seringkali mengongkosi operasi tersebut dari kantong pribadi karena birokrasi yang rumit.
Target lainnya, mereka yang bekerja di level komunitas ini diharapkan bisa menangkap individu yang tetap berladang. Bagi para birokrat lokal, tuntutan tersebut ironis karena sejatinya masyarakat tempat mereka berkiprah adalah teman, sahabat, dan bahkan keluarga sendiri. Sialnya, target-target kinerja tersebut datang bersamaan dengan ancaman karir berupa mutasi atau pemecatan jika tak tercapai.
Pada saat bersamaan, para aparatur ini menghadapi tuntutan warga yang mengajukan ganti rugi–semisal beras atau uang–karena tidak bisa membuka ladangnya.
Seorang petugas mengilustrasikan bahwa pada sebuah rapat sosialisasi, perwakilan masyarakat menyuarakan aspirasi dengan setengah menangis, “Kami tahu larangan membakar ini datang dari Presiden, tapi apa solusi bagi kami? Kami ini susah, apa yang harus kami makan?”.
Perpanjangan tangan di level kecamatan dan desa harus berurusan dengan kekecewaan dan amarah masyarakat seperti ini setiap harinya.
Minimnya dukungan dalam menjalankan tugas dan tidak adanya solusi dari pemerintah pusat dan daerah bagi masyarakat menempatkan aparat lokal pada posisi yang dilematis.
Di tengah lelah dan jengah dengan desakan dari pusat, mereka kemudian berpihak pada penderitaan masyarakat. Pada akhirnya–seperti yang ditempuh oleh perangkat lokal di berbagai daerah lain–mereka merelakan beberapa warga membersihkan ladangnya dengan cara membakar demi bertahan hidup.
Langkah selanjutnya
Temuan ini menunjukkan bahwa ketidakefektifan pemerintah dalam mencegah kebakaran yang melibatkan aparatur di level paling bawah adalah buah dari kebijakan mitigasi yang bermasalah.
Untuk menghentikan pendekatan represif yang terbukti membebani tersebut, pertama, pemerintah Indonesia jangan lagi menyematkan peladang traditional sebagai kambing hitam atas kelalaian pengelolaan lingkungan yang dilakukan negara dan koleganya.
Sikap mental ini genting untuk ditanamkan agar tindakan pencegahan tidak diskriminatif. Dengan demikian, tidak ada lagi keperluan untuk membenturkan perpanjangan tangan pemerintah di tingkat lokal dengan masyarakat.
Kedua, memastikan perangkat di level terbawah fokus membantu upaya-upaya preventif alih-alih reaktif. Untuk itu, baik pemerintah pusat maupun daerah seharusnya melengkapi mereka dengan peralatan dan pendanaan yang lebih dari cukup.
Tidak kalah pentingnya adalah memastikan ketersediaan sumber daya manusia untuk secara berkelanjutan menopang upaya pencegahan.
Terakhir, memberlakukan proses politik yang menghargai daripada mengancam bagi aparat yang berkontribusi di tingkat tapak. Mengingat kejadian kebakaran terjadi di level desa dan kecamatan, pemerintah perlu lebih serius memberikan perhatian bagi mereka yang menjadi tumpuan pemerintah dalam pengendalian kebakaran hutan di Indonesia.