Présenté le 14 juin dernier, en conseil des ministres, le projet de « moralisation de la vie publique » n’a pas seulement changé de nom. Rebaptisé loi « pour la confiance dans notre vie démocratique », il a changé de format et perdu en ambition. Ne va-t-il pas continuer à s’effilocher une fois dans l’arène parlementaire ? C’est le risque, celui de rejoindre la longue liste des textes d’abord bruyamment encensés pour leur volontarisme, puis discrètement détricotés, au fil des réécritures et des avis juridictionnels, des pressions et des « aménagements ».
Moraliser ? Le philosophe Alain mettait déjà en garde :
« On parle bien de l’intérêt général ; mais je soupçonne qu’on n’y pense guère. »
Un chemin escarpé
Les années du quinquennat Hollande n’ont pourtant pas manqué de scandales politico-financiers avec, entre autres, la destitution des ministres Jérôme Cahuzac et Thomas Thévenoud. Des lois contre la fraude fiscale et la corruption ont même été adoptées dans la foulée. Mais la République parlementaire peine toujours autant à se montrer exemplaire.
Il ne faut pas s’y tromper. Il sera difficile, pour la nouvelle équipe au pouvoir, de pousser le législateur… à légiférer contre ses propres intérêts. Difficile de contrevenir aux passions étroites et féroces sur lesquelles, depuis longtemps, s’arc-boutent les professionnels de la politique.
Les déclarations de façade et discours sirupeux n’y changeront rien : la tâche sera rude. Prévention des conflits d’intérêt, limitation du cumul des mandats dans le temps, fin de la Cour de justice de la république, interdiction de l’emploi des proches dans les entourages électifs : que restera-t-il, demain, de ces belles intentions ? Certes, le président Macron a deux atouts, la menace du référendum et une Assemblée nationale renouvelée. Mais les adeptes du statu quo ont déjà commencé leur travail de sape.
De la poutre au cure-dents
Le premier à lancer des banderilles est le Conseil d’État. Pour les « sages » du Palais-Royal, la « banque de la démocratie » doit être abandonnée. Rappelons que, dans le projet du gouvernement, cette instance est chargée d’« accorder des prêts aux partis politiques et aux candidats, selon des critères objectifs de solvabilité ». Adossée à la Caisse des Dépôts, elle a vocation à égaliser les opportunités de financement en assouplissant la tutelle des partis. Une mission qui, après discussion, pourrait être dévolue… à un établissement privé désigné par appel d’offres.
Les « sages » ont aussi rejeté l’idée de confier à la Cour des comptes la certification financière des partis bénéficiant de l’aide publique. La mesure était pourtant réclamée par Jean‑Louis Nadal, ancien procureur général à la Cour de cassation, dans le rapport sur « l’exemplarité des responsables publics », remis en janvier 2015 à François Hollande. Argument strictement juridique ? Rien n’est moins sûr.
La France dispose de pas moins de quatre cours suprêmes : Conseil Constitutionnel, Cour de cassation, Conseil d’État, Cour des comptes. Des instances en concurrence. Elles interviennent sur un territoire juridictionnel dont le tracé n’est pas toujours clair, ni l’action dénuée d’arrière-pensée. Contrairement à leurs homologues de l’Allemagne ou des États-Unis, ces cours ont un mode de recrutement plus politique.
On dira que ce ne sont là que broutilles. Que d’autres pans du projet sont plus essentiels, surtout après une campagne présidentielle marquée par l’affaire Fillon, et en pleine polémique autour du financement du Front national et du MoDem : l’interdiction pour les parlementaires comme les ministres de recruter des membres de leur famille. Ou le plafonnement à trois mandats successifs de certaines fonctions. Sans doute. Mais de détail en détail, le rabotage s’étend. Et l’on finit par se demander si la poutre de la réforme ne finira pas bientôt en simple cure-dents.
Des « intérêts » contre l’intérêt général
On voit déjà s’affûter les lames de canif. Pour amadouer la grogne parlementaire, l’ancien garde des Sceaux préféra rapidement parler non de suppression mais de remplacement à propos de la réserve parlementaire. D’où sa nouvelle désignation : le « fonds d’action pour les territoires et les projets d’intérêt général ». Or, plus qu’un mot, c’est un usage qu’il faudrait combattre.
Les députés ont la fâcheuse tendance de devenir propriétaires de leur permanence parlementaire grâce à leur indemnité parlementaire représentative de frais de mandats (IRFM). Près de 150 d’entre eux ont ainsi cédé à la tentation dans l’ancienne législature, d’après l’association pour une Démocratie directe qui a conduit des recherches auprès des tribunaux de commerce et des services fonciers. Comme si ces frais de mandat – environ 5700 euros bruts par mois prévus pour les déplacements et dépenses quotidiennes des parlementaires – avaient vocation à enrichir le patrimoine de l’élu.
Le diable, dit l’adage, se cache dans les détails. Ce qui est sûr, c’est que les entorses au projet initial, même prétendument « accessoires » ou « techniques », seront révélatrices. Elles constitueront un marqueur de la volonté de l’exécutif. Ce sera évident pour l’encadrement des activités de conseil des parlementaires mais aussi pour le renforcement des peines en cas de crimes ou de délits « portant atteinte à la probité ». Ce sera tout également vrai pour le contrôle des prêts consentis par des personnes physiques ou pour l’interdiction faite aux ministres d’exercer des fonctions à la tête d’exécutifs locaux.
Mettre fin à la crise de confiance des citoyens envers leurs représentants : c’est l’objectif poursuivi par cette série de mesures. Un objectif qui s’appuie sur une idée ancienne. La république doit contraindre ses représentants à se conformer à ce qu’il faut bien appeler des « vertus civiques ». À placer les devoirs constitutionnels au-dessus des intérêts personnels. Or, parvenir à cette fin, c’est dissuader chacun d’eux de recourir à la faveur et à la brigue. Une mise en garde qui s’entend, au moins depuis le XIXe siècle, contre deux figures par excellence de la corruption : le service rémunéré qui nécessairement rend servile ; le sentiment d’impunité qui éteint toute préoccupation pour le bien commun.
Délits et délices du métier politique
Il faut le rappeler : la France, par son histoire juridique et politique, n’applique pas une conception utilitariste et libérale de « l’intérêt commun ». Elle s’attache à une conception qu’on pourrait qualifier de rousseauiste, celle de « l’intérêt général ». Ici, la poursuite du bien public ne passe pas par la conjonction des intérêts particuliers mais par un schéma volontariste qualifié de républicain : l’effacement de l’intérêt personnel devant la loi. D’où la légitimité de l’État à réguler les activités économiques et sociales dans la poursuite de cet idéal. Aucune main invisible, ni harmonie naturelle pour en assurer l’emprise. Y supplée une intervention publique censée dépasser l’arithmétique des passions et des calculs.
Reste que la fabrique de cette intervention publique est pleine de chausse-trappes et de faux semblants. C’est tout un système de financement qu’il s’agit ici de codifier. Parler de psychologie ou de moralité individuelle, c’est se tromper de diagnostic. Ce qui se joue dans l’usage politique des ressources financières tient à bien autre chose.
Le modèle français de financement se distingue nettement de celui des États-Unis ou d’Allemagne. Il n’est pas centré sur des candidats-entrepreneurs comme celui qui prévaut outre-Atlantique. Et il se différencie du modèle rhénan qui combine contrôle parlementaire, délégation de compétences et co-gestion partisane des ressources. Ne l’oublions pas : c’est en République fédérale d’Allemagne que fut pour la première organisé un financement public des partis, en 1959.
Les slogans ne suffiront pas
En France, le schéma de financement n’est ni celui – libéral – de l’autofinancement privé (avec son absence de plafond de dépenses et sa publicité en prime-time), ni celui social-démocrate de contributions d’élus et d’adhérents. C’est un modèle étatisé bénéficiant d’abord aux grands partis mais veillant à desserrer l’étau des inégalités individuelles d’accès aux carrières électives. D’où un système de subventions publiques voué à limiter les ressources mobilisées par d’autres biais comme, hier, les bureaux d’études ou, de nos jours, les moyens des collectivités locales. Plafond de dépenses, remboursement forfaitaire des frais de campagne, interdiction des dons des personnes morales : si la réglementation reste encore embryonnaire, elle suffit à caractériser la politique électorale de la Ve République.
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Aux États-Unis, on a clairement affaire à un schéma ploutocratique basé sur d’importantes donations privées et une compétition intensément monétarisée. En France est privilégiée une voie partitocratique basée sur un contrôle administratif qui reste éclaté et de peu de moyens. Après d’autres, l’affaire Bygmalion à l’UMP en a montré les limites. C’est à réformer ce schéma, c’est-à-dire ces circuits de financement, que devrait s’employer le pouvoir exécutif. Pour que ces fonds et ces règles dessinent demain, selon l’expression du sociologue Max Weber, « une direction matérielle des activités partisanes » plus démocratique.
Depuis la législation du 11 mars 1988 sur la « transparence du financement de la vie politique », le cap en est fixé. Petit à petit, la réglementation s’étoffe. Mieux : elle s’intègre aux pratiques même si, à défaut d’une réforme d’ensemble, celle-ci se voit infléchie par l’habileté tactique des protagonistes.
Une leçon, en tout cas, se dégage de ces trente dernières années : la « moralisation » ou la « confiance » ne peut servir simplement de slogan. La défiance à l’égard de la politique instituée ne se résorbera que par des résolutions tenaces et avisées. C’est, en matière de renouveau démocratique, le défi qui attend l’exécutif.