L’Amérique centrale face à la crise migratoire cubaine : si loin d’un consensus

Des réfugiés cubains sur un bateau de fortune, en août 2014. Andrew Smith/Wikimedia, CC BY-SA

Depuis 2015, on assiste au Mexique et en Amérique centrale à une intensification des flux migratoires de transit vers les États-Unis, en particulier en provenance de Cuba, au point de provoquer une crise migratoire dite « cubaine » – pour reprendre les termes utilisés dans les déclarations officielles et les médias des pays concernés. Cette crise a atteint son paroxysme à la fin 2016 et, même si elle s’atténue, ses effets se font sentir jusqu’à aujourd’hui.

Avec une population qui avoisine actuellement les 11,5 millions d’habitants, Cuba enregistre un long exode depuis la révolution de 1959 avec des pics migratoires, à l’instar de celui survenu récemment. Le principal pays récepteur reste les États-Unis, qui comptent en 2016 plus de 1,3 million d’immigrés – dont la majeure partie vit en Floride – suivi de l’Espagne (125 000), l’Italie (33 000) et le Mexique (18 000).

« Pieds secs, pieds mouillés »

Au-delà de la situation socioéconomique précaire à Cuba, on peut distinguer plusieurs facteurs explicatifs quant à l’insentification récente de la migration. Tout d’abord, il faut souligner que les migrants cubains ont joui historiquement d’un traitement migratoire privilégié aux États-Unis : en vertu de la Loi d’ajustement cubain de 1966, Washington reconnaissait le statut de réfugié politique et octroyait des facilités d’obtention d’une autorisation de résidence aux personnes qui parvenaient à quitter l’Île et à rallier le territoire étasunien.

Suite à une succession de crises migratoires, notamment celle des « balseros » en 1994, le gouvernement Clinton a modifié, en 1996, la loi initiale en introduisant la politique baptisée « pieds secs, pieds mouillés » (wet-feet, dry-feet policy), en vertu de laquelle les Cubains interceptés en mer (pieds mouillés) étaient reconduits à Cuba. En revanche, ceux qui parvenaient à mettre le pied sur le sol étasunien (« pieds secs ») obtenaient le statut de réfugiés.

Même si elle imposait certaines restrictions et visait à limiter les mouvements migratoires soudains et massifs, en particulier par voie maritime dans le détroit de Floride, cette politique des « pieds secs-pieds mouillés » n’en demeurait pas moins une incitation à la migration – d’où les plaintes répétées du régime cubain au fil des années. D’un point de vue historique, la migration cubaine a toujours revêtu une dimension idéologique : le migrant cubain était qualifié du côté américain de « dissident » ou de « réfugié politique », et du côté cubain d’« indésirable » ou de « contre-révolutionnaire ».

Cette situation a perduré jusqu’à ce que l’ex-président Obama mette fin à la politique « pieds secs, pieds mouillés » quelques jours avant la fin de son mandat, le 12 janvier 2017. Cette décision s’inscrivait alors dans un contexte de dégel des relations entre Cuba et les États-Unis amorcé depuis 2014. Et c’est précisément ce processus de normalisation des relations bilatérales qui a eu un impact sur la migration : nombre de familles cubaines ont anticipé le fait que rétablissement des relations cubano-américaines allait induire, à court terme, la fin des privilèges en matière d’asile. D’où l’accroissement des départs de l’Île depuis 2014.

Voies terrestres

Certaines transformations structurelles survenues à Cuba ont eu un impact important sur le phénomène migratoire. Ainsi, suite au sixième Congrès du Parti communiste, en 2011, le régime a autorisé les citoyens cubains à vendre leurs propriétés et automobiles. Certaines démarches administratives ont été abrogées début 2013, notamment l’autorisation de sortie qui constituait un frein considérable à la mobilité des Cubains.

Dès 2014, on peut observer une nouvelle intensification de la migration cubaine, non seulement par la « traditionnelle » et dangereuse voie maritime, mais également par d’autres routes terrestres beaucoup plus longues – et non moins dangereuses – qui traversent plusieurs pays d’Amérique du Sud et l’Amérique centrale. Étant donné l’augmentation des contrôles et de la surveillance des côtes aux États-Unis, en particulier suite aux attentats du 11 septembre 2001, les routes de la migration cubaine ont en effet tendu à se diversifier.

Un nombre croissant de Cubains ont opté pour transiter par des pays qui se caractérisent par une flexibilité en matière de politique migratoire, tel l’Équateur dont le gouvernement a supprimé les visas de tourisme pour les étrangers en 2008. Si certains visiteurs sont retournés ultérieurement dans leur pays, un nombre significatif est entré irrégulièrement en Colombie avant de poursuivre sa route à travers l’isthme centraméricain et le Mexique, comme en témoignent les statistiques des différents pays de transit et des États-Unis : alors qu’environ 10 000 Cubains sans visa ont été comptabilisés à la frontière sud des États-Unis durant l’année 2012, le chiffre s’élève à plus de 40 000 en 2016. En outre, les statistiques panaméennes révèlent que plus de 27 000 ressortissants cubains ont encore transité par ce pays durant l’année 2017.

Lorsque le gouvernement équatorien a pris la décision, fin 2015, de rétablir les visas pour les Cubains – vu l’ampleur de la migration de transit, l’augmentation de la criminalité liée au trafic de personnes et du fait des pressions au niveau international –, le flux migratoire s’est réorienté en partie vers le Guyana, l’autre pays sud-américain qui n’exige pas de visa de la part des Cubains. Aussi, comme dans le cas de l’Équateur, de nombreux Cubains ont profité – et continuent de profiter – de cette « porte d’entrée » sur le continent pour débarquer légalement en avion, puis continuer par voie terrestre leur chemin sans document valide en direction du Brésil ou du Venezuela, de la Colombie, puis de l’Amérique centrale.

Réaction en chaîne

Ce mouvement migratoire d’ampleur a suscité une réaction en chaîne : fermeture de frontière et durcissement des contrôles migratoires dans les pays de transit. Le gouvernement Ortega, au Nicaragua, a été le premier, en novembre 2015, à fermer sa frontière méridionale face à l’afflux de migrants cubains sur fond de tension avec le Costa Rica. De nombreux Cubains sont ainsi restés bloqués au Costa Rica (environ 3 000, selon les estimations), et leur arrivée – conjuguée à celle de migrants d’autres pays, notamment d’Haïti – a fini par déborder les capacités d’accueil du pays. Le gouvernement a alors lui aussi adopté une position plus stricte, durcissant les contrôles à sa frontière avec le Panama en 2016.

Tout comme le Costa Rica, le gouvernement panaméen a, dans un premier temps, porté assistance aux migrants – y compris en lançant un pont aérien en direction du Mexique pour que ceux-ci puissent continuer leur route –, avant de durcir le ton. Il a ainsi décidé de renforcer les contrôles à la frontière avec la Colombie, et procédé au rapatriement des Cubains. En définitive, au-delà de quelques initiatives conjointes, chaque pays a pris ses propres mesures pour minimiser les conséquences sur son territoire d’un possible afflux de migrants cubains et éviter ainsi une crise humanitaire.

Bien que les pays de la région aient globalement les mêmes objectifs déclarés – favoriser une migration « légale et ordonnée » –, la vision de la migration et les moyens mis en œuvre pour atteindre ces objectifs peuvent différer considérablement d’un État à l’autre. Ainsi l’Équateur défend une « libre mobilité humaine » et pratique une politique des visas extrêmement souple, tandis que le Nicaragua a adopté une gestion disons « musclée » de la migration irrégulière. Face à l’afflux de Cubains à sa frontière, le gouvernement du Nicaragua a en effet envoyé l’armée et la police anti-émeute pour les disperser avec des gaz lacrymogènes. C’est, de manière générale, le pays le moins tolérant de la région en ce qui concerne la migration clandestine.

Marchés de l’immigration clandestine

Cet arrière-plan de discordances et d’unilatéralisme est propice à la formation de « marchés » régionaux de la migration irrégulière et à l’apparition ou la consolidation de réseaux transnationaux de trafic de personnes, en particulier lorsqu’il existe une forte hétérogénéité en matière de politique migratoire. C’est le cas entre le Nicaragua et le Costa Rica, ou encore entre l’Équateur et la Colombie. Par marché, il faut entendre ici l’interaction entre les acheteurs (les migrants en transit) et les fournisseurs de services (franchissement de frontière, transport, logement, faux documents, etc.) qui travaillent en réseaux composés d’une pluralité d’acteurs aux fonctions différentes et complémentaires : coordinateur, recruteurs, guides, logeurs, faussaires, opérateurs financiers ou encore fonctionnaires corrompus.

Ainsi, les migrants en transit – Cubains, Haïtiens, mais aussi issus d’autres régions du monde, telles que l’Afrique de l’Ouest et le sous-continent indien – qui arrivent en situation régulière, notamment via l’Équateur, s’insèrent postérieurement dans ces marchés, pour passer par exemple de Colombie au Panama, ou encore afin de traverser clandestinement le Nicaragua.

Ils s’exposent, par là même, à une plus grande vulnérabilité. C’est notamment le cas des femmes et des mineurs, la limite entre trafic et traite de personne étant parfois très floue. Il s’agit, en effet, d’une région où opèrent des organisations criminelles transnationales qui se consacrent au trafic de drogue des pays andins vers les États-Unis et qui cherchent à diversifier leurs activités. Celles-ci pourraient se voir davantage impliquées dans le « business » de la migration irrégulière en profitant de l’infrastructure, des routes de transit et des réseaux de corruption déjà établis.

La « crise migratoire cubaine » met ainsi en lumière les conséquences négatives résultant des difficultés des pays d’Amérique centrale et du Sud à mettre en place des programmes de coopération transfrontalière et à gérer les migrations de transit dans le cadre d’une approche régionale multilatérale. De même qu’apparaît le paradoxe suivant : les mesures qui visent à réduire les migrations irrégulières génèrent une demande et une offre croissante visant à contourner les contrôles frontaliers et migratoires. Une situation qui n’est pas sans rappeler celle qui a cours aux portes de l’Europe.

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