L’eau est une composante essentielle du paysage canadien et l’élément central à de nombreuses cultures à travers le pays. Néanmoins, de plus en plus de citoyens canadiens sont confrontés à des problématiques liées à l’eau dont la portée et l’intensité s’accentuent.
Les inondations récurrentes dues aux crues printanières à l’est, les sécheresses plus fréquentes dans les Prairies, ou les contaminations persistantes dans de nombreuses communautés autochtones ne sont que quelques-uns des exemples permettant de qualifier la crise émergente de l’eau au Canada.
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C’est dans ce contexte que le gouvernement fédéral s’est engagé à créer une Agence canadienne de l’eau. Si de nombreux experts ont plaidé en faveur d’une stratégie nationale de l’eau au cours des dernières années, ce n’est qu’en 2019 que cette proposition a trouvé un écho dans le milieu politique.
À l’occasion des élections fédérales, le Parti libéral a en effet proposé de créer cette agence. Lors de la formation du nouveau gouvernement fédéral, la tâche de concevoir cette nouvelle structure a été confiée à la ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, Marie-Claude Bibeau, et au ministre de l’Environnement et du Changement climatique, Jonathan Wilkinson.
La création d’une agence fédérale a le potentiel de protéger l’eau d’une manière unique. L’élaboration d’une telle structure est également une opportunité d’innover dans un domaine resté trop longtemps statique. Pour autant, cette initiative demeure marquée par des incertitudes politico-juridiques majeures.
Malgré l’ampleur du travail à accomplir et les nombreuses avenues qui pourraient être empruntées pour le faire, très peu d’indications et de lignes directrices sont disponibles. Si les activités gouvernementales ont certainement ralenti en raison de la crise sanitaire actuelle, seule une consultation publique a récemment été menée.
Mes recherches menées au cours des six dernières années m’ont permis d’identifier les obstacles à surmonter et certaines des solutions à préconiser dans l’élaboration d’une structure pancanadienne de gestion de l’eau. Les résultats ont été compilés dans une thèse de doctorat en droit intitulée The Shape of Water – La construction d’un cadre juridique de gestion de l’eau au Canada.
Un chevauchement des compétences
Quelle échelle territoriale préconiser ? Quelle place accorder aux gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux ainsi qu’aux communautés autochtones ? Quel rôle octroyer aux acteurs non gouvernementaux ? Quels mécanismes favoriser pour renforcer le processus de gouvernance de l’eau ? La perspective de concevoir une structure de gestion de l’eau ayant une influence pancanadienne soulève de nombreuses questions aussi complexes qu’interconnectées.
D’une part, il faut savoir que les enjeux liés à l’eau relèvent de plusieurs juridictions. Les responsabilités législative et politique entourant l’eau sont partagées entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Il existe en ce sens un chevauchement des compétences. À cela s’ajoute aussi un degré d’autorité varié attribué aux territoires, municipalités et communautés autochtones.
Un tel contexte contribue à multiplier les acteurs ayant une capacité d’agir à l’égard de la gestion de l’eau. De plus le manque important de coordination entre ces acteurs rend les initiatives en la matière fragmentées et sectorielles. La perspective d’une gestion canadienne de l’eau harmonisée apparaît ainsi largement complexifiée.
Les obstacles à surmonter ne s’arrêtent pas aux seules considérations juridico-politiques. La détermination de l’échelle territoriale d’action est également cruciale. Que ce soit la conservation des échelles administratives classiques, le recours à une échelle hydrographique régionale ou le choix d’une échelle hydrographique plus grande, chacune de ces tendances a des conséquences dont il faudra tenir compte. D’ailleurs, le choix de l’échelle territoriale d’action pourrait contribuer à exacerber les enjeux interjuridictionnels en présence.
Enfin, l’Agence canadienne de l’eau devra surmonter l’obstacle de sa propre création. Cet enjeu est fondamental en ce qu’il a trait à la nature institutionnelle de cette structure, à la détermination des pouvoirs pouvant lui être accordés, à sa composition ou encore au caractère contraignant de ses décisions. Les choix effectués à cet égard témoigneront du degré d’innovation institutionnel. Par exemple, le rôle des acteurs non gouvernementaux dans le processus décisionnel pourrait être au cœur de ces considérations.
Les pistes à explorer
Plusieurs orientations coexistent afin de surmonter ces obstacles et d’harmoniser l’action politico-législative autour de l’eau.
D’une part, une approche par bassin versant devrait être considérée. En plus d’être préconisée à des fins de gestion de l’eau, cette échelle territoriale permettrait d’englober les problématiques hydrologiques transfrontalières existantes dans le contexte canadien. Elle constitue en ce sens une stratégie face aux enjeux interjuridictionnels. Néanmoins, pour être couronné de succès, le recours au bassin versant doit reposer sur un régime de gouvernance de l’eau établi. Les principes constitutifs de l’Agence canadienne de l’eau seront ainsi déterminants.
De plus, les acteurs non gouvernementaux devraient être impliqués. L’eau crée des liens sociaux. La perspective d’une gestion de l’eau reflétant les dynamiques contextuelles canadiennes ne semble pas pouvoir advenir sans l’intégration d’une diversité d’acteurs non étatiques. À cet égard, un processus de décolonisation de l’eau et de sa gestion devrait également être considéré en préconisant la participation des communautés autochtones à la création et au fonctionnement de l’Agence canadienne de l’eau.
Par ailleurs, l’intégration de mécanismes intergouvernementaux devrait être une priorité. Face aux enjeux transfrontaliers et interjuridictionnels relatifs à l’eau, préconiser une forme de coopération intergouvernementale apparaît essentiel pour tenir compte du chevauchement de compétences en la matière.
Reconnaître des droits à l’eau
Enfin, des mécanismes juridiques non conventionnels devraient au minimum être envisagés. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur les ressources en eau du Canada en 1970 et de la Politique fédérale relative aux eaux en 1987, aucune initiative s’intéressant de près ou de loin à une stratégie nationale de l’eau n’a été à l’ordre du jour. Puisque tout est à construire, la porte est ouverte à l’innovation.
Par exemple, l’élaboration de l’Agence canadienne de l’eau pourrait être l’occasion d’explorer la possibilité de reconnaître des droits à l’eau. Ce mécanisme juridique offrirait de nouvelles perspectives de préservation, créerait un contexte unique pour promouvoir la réconciliation avec les communautés autochtones et ferait du Canada l’un des rares acteurs à avoir systématisé une telle approche.
Ces pistes de réflexion seront garantes de la capacité de cette future instance à protéger l’eau à travers le Canada. De la coopération intergouvernementale, à l’implication des acteurs non étatiques, en passant par le rôle clé des communautés autochtones, l’ajustement et la transformation du cadre politico-juridique de l’eau devraient reposer sur une logique de conciliation. La création d’une agence de l’eau est à cet égard une opportunité unique pour le Canada d’innover et de devenir un leader international.