La visite du président Macron à Belgrade, le 15 juillet dernier, était la première d’un chef d’État français depuis Jacques Chirac en 2001, signe d’un relatif désintérêt, admis d’ailleurs par Paris, pour la région depuis la fin de la décennie 1990 au cours de laquelle la France avait été très impliquée sur le plan politique et militaire.
Or, en ayant pris le double risque de sortir d’une attitude de retrait sur la question de l’élargissement de l’Union européenne pour adopter une position de blocage, tout en s’impliquant directement dans la résolution du problème entre la Serbie et le Kosovo, la France se replace au centre du jeu balkanique en compagnie de l’Allemagne.
À cet égard, si l’on met de côté les aspects bilatéraux de la relation franco-serbe renforcée par cette visite à travers les marques d’affection et de respect témoignées par Emmanuel Macron dans son discours (y compris en langue serbe !), les véritables enjeux sont européens et sont de deux ordres : d’une part, la question de l’élargissement qui concerne toute la région ; et, d’autre part, celle du contentieux entre la Serbie et le Kosovo.
Sur ces deux points, la visite présidentielle à Belgrade nous offre quelques éléments de réflexion.
L’inaccessible Union européenne
La position française sur l’élargissement est bien connue dans la région, au moins depuis le discours d’Emmanuel Macron à Sofia, en mai 2018. Le refus français d’ouvrir les négociations avec l’Albanie et surtout la Macédoine du Nord, tout en alimentant sciemment la confusion entre ouverture des discussions et intégration, est perçu très négativement dans toute la région, y compris en Serbie.
L’inaccessible Union européenne n’y est d’ailleurs plus vraiment en odeur de sainteté dans les sondages par rapport à 2008-2009, avec seulement autour de 50 % d’opinions favorables à l’intégration.
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Les départs massifs vers une Allemagne qui embauche à tour de bras dans la santé et la construction sont le signe d’une absence totale de perspective économique et politique. Cela n’a tout simplement aucun sens d’avoir vingt ans en Bosnie, en Serbie, en Albanie, et de rester en espérant que peut-être dans deux décennies, son pays sera membre de l’UE.
Le test macédonien
Il s’agit alors pour Paris d’articuler une véritable stratégie politique vis-à-vis des Balkans. Celle-ci passe par une vision et un discours cohérents qui réconcilient à la fois l’ambition présidentielle de lutter contre l’illibéralisme en Europe, l’exigence prioritaire sur l’État de droit et les réformes dans un processus d’élargissement crédible, la marge de manœuvre politique que la France compte reprendre dans la région et la crédibilité de son message sur la vocation européenne des Balkans vis-à-vis de populations locales qui ne sont pas naïves.
Après la visite de Belgrade, on ne discerne pas nécessairement d’avancées sur ces quatre objectifs. Le Conseil européen d’octobre prochain, au cours duquel une décision sera prise sur l’ouverture des négociations avec l’Albanie et la Macédoine du Nord, est sans doute l’occasion d’envoyer un premier signal fort en cas de réponse positive envers Skopje.
Les citoyens macédoniens ont montré, en renversant un régime devenu autocratique puis à travers leurs deux derniers votes pour le référendum sur le nom, puis à l’élection présidentielle d’avril dernier, qu’ils savaient exactement ce qu’ils voulaient sans qu’il soit besoin de leur faire la leçon. Leur tourner le dos reviendrait pour la France à renoncer aux quatre objectifs cités plus haut, et même à aller dans le sens contraire.
Or, la crédibilité du message de la France dans les Balkans sur la question européenne est indispensable si Paris entend jouer un rôle décisif dans la résolution du problème entre la Serbie et le Kosovo comme le président Macron l’a laissé entendre. À ce sujet, quatre éléments clés émergent de ses déclarations à Belgrade.
Soutien résolu au président de Serbie
D’abord, un soutien franc et massif au président serbe Aleksandar Vucic, dont il a salué le courage et le pragmatisme à plusieurs reprises dans la conduite des réformes – ce qui, au regard des considérations du dernier rapport de la Commission européenne sur l’État de droit, la justice et la liberté de la presse, n’a pourtant rien d’évident.
Depuis des années, Vucic s’est présenté aux Occidentaux comme le garant de la stabilité de la région et comme le seul à pouvoir résoudre la question du Kosovo. Le soutien dont il jouit, et qui lui laisse les mains libres en interne, reflète donc les priorités de ses partenaires vis-à-vis de la région, à plus forte raison lorsque le Président français déclare, grave, que « le pire peut encore advenir ici ».
De fait, là où certains voulaient croire à la fin d’un soutien sans réserve au président serbe, car celui-ci ne remplirait pas ses engagements, il semble qu’il n’en soit rien.
Le Kosovo, une affaire européenne
Ensuite, Emmanuel Macron a indiqué que la résolution de la question du Kosovo était une affaire européenne. Ce point est crucial, car il signifie que la France et l’Allemagne s’engagent à prendre le leadership, y compris vis-à-vis du futur Haut Représentant Josep Borrell (peut-être à travers un Envoyé spécial répondant directement aux capitales ?), afin d’aboutir à une solution. En creux, cela veut dire qu’Emmanuel Macron refuse que d’autres acteurs, c’est-à-dire principalement les États-Unis (principal allié du Kosovo) et la Russie (principal allié de la Serbie), soient à la manœuvre, considérant que c’est à l’Europe d’agir et de montrer sa souveraineté.
Doté d’une solide culture historique, le président français sait à quel point l’Europe, dont c’était pourtant l’heure en 1991, a dramatiquement échoué dans les Balkans, la seule région pourtant où elle pourrait exercer une forme de puissance, économique, politique et militaire. Il prend donc à nouveau rendez-vous afin, comme il l’a dit dans son discours, que « l’Histoire ne bégaye pas » pour l’Europe.
Cela exigera une implication forte et continue, et une capacité à faire émerger des propositions innovantes et constructives. Or, si l’Allemagne a clairement répété en avril dernier son opposition à toute solution débouchant sur une modification des frontières entre la Serbie et le Kosovo, la position française n’est pas aussi tranchée.
De surcroît, Emmanuel Macron a annoncé une prochaine rencontre au plus haut niveau entre les dirigeants serbe et kosovar, à la suite de l’annulation du sommet de Paris du 1er juillet, tout en indiquant son intention de trouver un accord définitif « dans les prochains mois ». Il s’agit, là aussi, d’un pari très audacieux si l’on considère la sérieuse dégradation de la situation sur le terrain et de l’atmosphère entre Belgrade et Pristina à laquelle le débat depuis un an sur l’idée d’un changement de frontières n’est pas étranger.
Des questions concrètes comme la reconnaissance des diplômes ne sont pas réglées depuis des années, certaines dispositions de l’accord de 2013 comme la création de l’association des municipalités serbes au Kosovo ne sont toujours pas mises en œuvre, mais l’ambition est d’aboutir à l’horizon de quelques mois…
Entre Serbes et Kosovars, la nécessité d’un compromis
Pour cela, et c’est le dernier point, Emmanuel Macron a souligné la nécessité du compromis. Qu’on ne s’y trompe pas : pour le Président serbe, « compromis » signifie changement de frontières, lui qui n’a pas du tout intérêt à régler la question à court terme puisqu’elle lui offre un totem d’immunité autant qu’un écran de fumée par rapport à tous les autres problèmes. On a déjà dit ailleurs pourquoi cette solution semblait inapplicable.
L’important est que le président français a acté qu’une reconnaissance sèche du Kosovo par la Serbie sous une forme ou une autre comme issue au conflit n’était pas envisageable, et que le Kosovo – État indépendant mais amputé sur la scène internationale – allait devoir, lui aussi, trouver le chemin d’un compromis et céder quelque chose.
Or, la scène politique kosovare est plus éclatée et divisée que jamais sur ce sujet. Le président Thaçi est très seul dans son acceptation, avec son homologue serbe, d’un possible échange entre des territoires dans le nord du Kosovo et la reconnaissance du Kosovo indépendant par Belgrade. Même dans son parti, on ne le suit pas.
Son premier ministre Ramush Haradinaj, leader d’un autre parti, mène d’ailleurs la charge contre cette idée. Il est à l’origine de la mise en place de taxes douanières contre la Serbie et la Bosnie, que les Occidentaux lui demandent expressément de retirer. Enfin, la Cour constitutionnelle vient de déclarer illégale la formation d’une délégation pour le dialogue avec la Serbie. Autrement dit, la situation au Kosovo est à ce point chaotique que des élections anticipées deviennent de plus en plus probables – ce qui compromet l’idée même de pouvoir aboutir à un accord final à l’horizon de quelques mois.
Voilà donc les enjeux qui se présentent à la France, aux Balkans et à l’Europe, avec comme toile de fond la gestion du Brexit, l’activité croissante de la Chine, le danger d’une administration américaine erratique, ainsi que toutes les autres priorités (climat, défense, migrations, commerce) de la nouvelle équipe qui va se mettre en place à Bruxelles. Après cette visite historique, en attendant peut-être d’autres dans la région, la question reste cependant entière : que veut la France dans les Balkans, et quel crédit politique est-elle prête à y investir ?