Les sondages et débats autour des élections législatives de ce dimanche 12 puis 19 juin laissent peut-être transparaître un regain d'intérêt pour le parlement et ses enjeux, même si, en raison de l'importance donnée à l'élection présidentielle, ce scrutin est passé au second plan depuis des années.
Les débats sur le bilan de la législature élue en 2017 ont été rares de même que les questions portant sur la désignation des candidats à la députation ou les programmes des partis politiques pour les cinq prochaines années. Seule différence notable peut-être sur ce scrutin: on a vu émerger la confirmation des forces politiques en présence, notamment avec la campagne menée par la Nupes qui la placerait au coude à coude avec la majorité présidentielle.
Faut-il en déduire que les élections législatives n’ont pas d’enjeu réel et qu’en fin de compte elles ne servent à rien ?
Alors qu’elles sont partout ailleurs en Europe le moment clé de la vie politique, les législatives passent en général en France à l’arrière-plan de l’élection présidentielle. Le peu d’intérêt qu’elles suscitent se traduit très nettement dans la faiblesse de la participation. Lors du dernier scrutin, en 2017, moins d’un inscrit sur deux s’était déplacé pour voter au premier tour.
Les législatives, des élections de second ordre
Il faut dire que la mobilisation électorale connaît une érosion régulière depuis les débuts de la Ve République. Alors qu’elle se situait autour de 80 % dans les années 1970, elle était de 70,7 % en 1981, 78,5 % en 1986, 65,7 % en 1988, 68,9 % en 1993, 67,9 % en 1997, 64,4 % en 2002, 60,4 % en 2007, 57,2 % en 2012 et donc 48,7 % en 2017. Un recul de la participation électorale n’est pas un phénomène isolé à l’échelle européenne mais il est ici particulièrement marqué, d’autant plus que la France faisait déjà partie des pays les plus abstentionnistes.
Plus significatif encore, en matière de participation électorale, la France ne se distingue pas seulement des régimes parlementaires classiques : elle se singularise également par rapport aux régimes semi-présidentiels (c’est-à-dire ceux où, comme en France, le président est directement élu). Ainsi, le différentiel de participation entre les élections législatives et présidentielles y tutoie les sommets. En 2017, il a d’ailleurs atteint un record de 25,9 points de pourcentage !
La portée politique
Au-delà de la participation, c’est la portée politique des législatives qui est en question. Depuis l’adoption du quinquennat pour le mandat présidentiel en 2000 et l’inversion du calendrier électoral qui a vu les législatives suivre la présidentielle à partir de 2002, les électeurs assurent systématiquement une majorité au chef de l’État nouvellement élu. La science politique a bien montré les mécanismes à l’œuvre ici. D’abord, en raison de la proximité temporelle entre les deux scrutins, le parti du président bénéficie d’un effet lune de miel.
Les électeurs, quelles que soient leurs préférences politiques, peuvent en effet être tentés de laisser sa chance au président au début de son mandat, surtout s’ils souhaitent éviter un affaiblissement du pouvoir exécutif. Cela conduit alors une partie des opposants à soutenir le parti présidentiel ou, plus probablement, à s’abstenir lors des législatives. Ce phénomène est par ailleurs renforcé par un effet d’anticipation : les opposants – mesurant à travers le résultat de la présidentielle leurs faibles chances de succès aux législatives – sont faiblement incités à voter pour redire leur opposition à un président tout juste élu. Bref, les législatives apparaissent comme une élection de second ordre et, plus précisément, comme une élection de confirmation.
Un parlement au rabais
Mais si les électeurs boudent les élections législatives, ce n’est pas seulement en raison du calendrier électoral, c’est aussi et avant tout parce qu’ils perçoivent que l’Assemblée nationale produit une représentation très déformée des opinions politiques et qu’elle n’est pas (ou n’est plus) le lieu de pouvoir le plus décisif dans la vie politique française.
C’est ici l’abaissement délibéré du Parlement dans l’architecture institutionnelle de la Ve République qui est en cause. Face aux atermoiements de la IVe République, le parlementarisme rationalisé théorisé par Michel Debré a précisément consisté à brider la volonté parlementaire afin d’assurer une plus grande stabilité gouvernementale. Malgré la réforme constitutionnelle de 2008, les électeurs ne s’y trompent pas : le parlement français reste un des plus faibles d’Europe.
Pour autant, la France n’est pas le seul pays à avoir fortement encadré les pouvoirs du parlement. En réalité, les armes généralement décrites comme les plus caractéristiques de la Ve République comme, par exemple, l’encadrement strict du droit d’initiative parlementaire, le contrôle étroit de l’agenda législatif par le gouvernement ou la possibilité qu’a ce dernier de faire procéder à un « vote bloqué » ne sont pas inconnues d’autres systèmes politiques comparables.
Vue d’outre-Rhin
Mieux, la Loi fondamentale allemande va à certains égards plus loin que la Constitution française avec l’exigence d’une motion de censure constructive en vertu de laquelle une motion de censure doit automatiquement prévoir un chef de gouvernement pour remplacer celui qu’elle propose de renverser.
Si l’on étend la comparaison à des régimes dans lesquels le Président est élu au suffrage direct, la situation française n’apparaît non plus comme totalement exceptionnelle. Pour ne donner qu’un seul exemple, alors que la constitution française ne prévoit pas que le Président puisse mettre fin de sa propre initiative aux fonctions du Premier ministre, en Autriche, le président fédéral dispose constitutionnellement de la capacité de nommer mais aussi de révoquer le chancelier et son gouvernement dans son ensemble.
Autrement dit, les dispositions constitutionnelles qui certes contribuent à l’abaissement du parlement français et donnent les coudées franches à l’exécutif, en particulier au président, ne suffisent pas à expliquer l’éclipse de l’élection législative.
Le mode de scrutin en question
Un deuxième facteur à l’origine de la moindre centralité des élections législatives tient au mode de scrutin. La singularité française est ici réelle puisque la France est en Europe le seul pays, avec le Royaume-Uni, à pratiquer un scrutin majoritaire.
Si ce mode de scrutin a pour avantage (au moins en théorie) d’assurer une large majorité au parti arrivé en tête des suffrages et donc de permettre une plus grande stabilité gouvernementale, cela se fait au prix d’une distorsion de la représentation. Ainsi, en ce qui concerne l’actuelle législature, alors que la République en marche et le Modem totalisaient environ 32 % des voix au soir du premier tour des législatives de 2017, ces deux partis ont obtenu 350 sièges à l’Assemblée nationale, soit 60 % des 577 sièges. Cette faible représentativité, doublée de la faiblesse de l’ancrage politique des élus de 2017, nuit à la légitimité des députés incapables de peser politiquement face au Président à qui, comme on l’a expliqué, ils doivent en partie leur élection.
Des élections sans enjeu ?
Faut-il conclure que les législatives sont des élections dépourvues de tout enjeu ? Ce serait aller un peu vite en besogne. Soulignons, tout d’abord, qu’en dépit des fortes contraintes institutionnelles qui pèsent sur le fonctionnement de l’Assemblée nationale et sur l’élection de ses membres dans la foulée des présidentielles, l’abaissement du Parlement est en partie une prophétie autoréalisatrice. Rien en effet ne condamne celui-ci à être une simple chambre d’enregistrement, mais la mauvaise image du Parlement dans l’opinion publique et le faible niveau de confiance que les citoyens lui accordent contribuent à son affaiblissement.
C’est aussi parce qu’ils ne le perçoivent pas comme un acteur majeur du système politique que les médias y prêtent moins attention et que les électeurs s’abstiennent en nombre lors des élections législatives – reportant ainsi toutes leurs attentes sur le président. La perte de légitimité qui en résulte contribue en retour à diminuer effectivement la capacité des députés à assurer un contrepoids efficace à l’exécutif.
Pourtant, sans entrer dans une analyse constitutionnelle très poussée, il demeure que c’est le gouvernement – et non le président – qui est investi constitutionnellement de la mission de diriger la politique de la nation sous le contrôle du parlement qui peut lui retirer sa confiance à travers une motion de censure.
Une nouvelle période de cohabitation ?
Une façon de s’en convaincre consiste à imaginer ce qu’il se passerait si les électeurs désignaient en juin une assemblée d’une couleur politique différente de celle du président – ou si le président ne disposait pas d’une majorité stable au sein de l’assemblée. Le président n’aurait d’autre choix que de choisir un Premier ministre ayant le soutien de la majorité des députés. Nous entrerions alors dans une nouvelle période de cohabitation et de rééquilibrage des pouvoirs en faveur du gouvernement et in fine du parlement. Ce n’est certes pas le scénario le plus probable, mais la vie politique est pleine d’incertitudes et des élections avec un mode de scrutin majoritaire, compte tenu de la forte fragmentation partisane actuelle, recèlent de nombreuses inconnues.
En définitive, même si cela ne transparaît pas vraiment dans le débat public, les législatives ont une vraie importance et ce n’est pas sans raison qu’aussitôt annoncé le résultat du premier tour de la présidentielle, des appels à faire des législatives un « troisième tour » en vue d’imposer une cohabitation au futur président ont commencé à émerger. Une telle perspective si elle devait advenir ne ferait pas que modifier l’orientation des politiques publiques pour les cinq prochaines années : elle transformerait en profondeur la façon dont les différents organes du pouvoir sont perçus et donc, en fin de compte, la nature profonde de la Ve République.