L’Organisation du traité de l’Atlantique nord mourra-t-elle sous peu, à l’âge de 70 ans, de la main d’un président américain ? Donald Trump a tant critiqué l’OTAN que le sommet de Londres, les 3 et 4 décembre prochains, pourrait bien commencer son éloge funèbre. Surtout si le président sortant est réélu en 2020 à la magistrature suprême des États-Unis. La tentation serait alors forte, pour lui, de quitter l’organisation et de la remplacer par des alliances bilatérales rénovées. Et un retrait américain de l’OTAN précipiterait assurément l’agonie d’une organisation déclarée en « mort cérébrale » par Emmanuel Macron.
Quel paradoxe ! L’alliance militaire sortie victorieuse de la Guerre froide et de son affrontement avec le Pacte de Varsovie, dissous en 1991, redoutée et critiquée à Moscou, à Téhéran et à Pékin, risque d’être démantelée, de l’intérieur, par son promoteur historique, les États-Unis. Quelle est l’espérance de vie réelle de l’OTAN ? Est-elle promise à la mort tant de fois annoncée ? Ou bien sera-t-elle ressuscitée par la résurgence de la puissance militaire russe ?
Le réquisitoire de Donald Trump contre l’OTAN
En matière d’Alliance atlantique, Donald Trump fait preuve d’une cohérence bien rare. Ses critiques sont constantes. Durant la campagne électorale de 2016, sa première déclaration de politique étrangère a consisté en u netirade contre l’OTAN. Dans son discours au Center for National Interest du 27 avril 2016, il avait été explicite : la clé de voûte de son action, la priorité donnée aux États-Unis (« America First ! »), exige un désengagement à l’égard de l’OTAN.
Depuis, le président n’a pas déjugé le candidat. Déclaration après déclaration, tweet après tweet, le locataire de la Maison Blanche a fustigé l’organisation créée en 1949. Quels sont ses griefs envers une institution où les États-Unis détiennent les leviers de commandement, à commencer par le commandement militaire suprême, le poste de Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) ?
Le principal grief de Donald Trump est budgétaire et financier. Les États-Unis sont le principal contributeur au budget général de l’organisation : leur contribution directe au budget de l’OTAN s’est élevée en 2018 à plus de 22 %, devant l’Allemagne (14 %), la France (10 %) et le Royaume-Uni (9,8 %). Ils sont également le principal fournisseur d’effectifs militaires et civils. La présidence Trump estime que le fardeau est excessif pour les finances publiques américaines. L’effort de défense américain n’est selon elle payé que d’une ingratitude insigne de la part des alliés européens. En un mot, le retour sur investissement paraît trop faible au président-businessman.
La deuxième critique est d’ordre stratégique : les États-Unis de Donald Trump jugent l’OTAN obsolète. La raison d’être de l’Organisation était en effet la lutte contre l’URSS et le Pacte de Varsovie ainsi que le combat contre le communisme. Une fois ces ennemis disparus, l’Alliance a (désespérément) cherché d’autres missions : la principale a été d’intervenir militairement pour rétablir la paix en Bosnie (1995), au Kosovo (1999), en Afghanistan (2003) en solidarité avec les États-Unis pour répondre aux attentats du 11 septembre 2001, puis en Libye en 2011. Mais sa crise de vocation n’est aujourd’hui toujours pas surmontée. Pour Donald Trump, l’OTAN remplit très mal sa principale mission résiduelle, la seule qui vaille à ses yeux : non pas contenir la Russie mais lutter contre le terrorisme.
Un troisième grief essentiel tient à la transformation de la politique extérieure américaine par la présidence Trump : la critique du multilatéralisme ne concerne pas seulement le commerce, les droits de l’homme ou la non-prolifération nucléaire. Elle vise aussi les institutions de sécurité collective comme l’OSCE, l’ONU… et bien entendu l’OTAN. Le président américain a relancé les relations bilatérales en Europe au détriment des structures multilatérales. On le comprend : dans le face-à-face des relations bilatérales, le poids des États-Unis se fait bien mieux sentir que dans des formats multilatéraux ou ce poids est dilué, même s’il reste majeur.
Qu’elles soient tonitruantes ou modérées, les déclarations du président américain ont pour horizon un retrait de l’Alliance. Le réquisitoire viserait un arrêt de mort.
Chronique d’une mort (américaine) annoncée
Les Français aiment à brocarder les transgressions, les dérapages et les saillies du président américain en matière de politique étrangère. Toutefois, concernant l’OTAN, Donald Trump n’est pas profondément disruptif aux États-Unis.
Tout d’abord, le réquisitoire trumpien contre l’OTAN est la caisse de résonance d’un mouvement puissant, ancien et profond parmi les Républicains, qui sont nombreux à voir dans l’Alliance une entrave à la liberté d’action des États-Unis dans le monde. Les plus gaulliens des Français aiment à dépeindre l’OTAN comme un cheval de Troie américain en Europe. Pour bien des Américains, l’OTAN est plutôt une bride imposée à la puissance américaine par des coalitions d’États nettement plus faibles et beaucoup moins responsables stratégiquement. La revanche des nains militaires coalisés contre le géant stratégique américain, en quelque sorte.
La présidence Trump n’est même pas en rupture profonde avec les présidences précédentes malgré les déclarations de Bill Clinton et George Bush Jr. Au contraire, elle prolonge plusieurs critiques traditionnelles visant l’OTAN et les alliés des États-Unis. Le débat passe moins entre isolationnistes et interventionnistes ou entre néo-conservateurs et réalistes qu’entre ceux qui imaginent une vocation à l’OTAN et ceux qui la considèrent comme un fossile périmé. Ainsi, la présidence Clinton a artificiellement maintenu l’Alliance en vie pour l’adapter à la donne post-soviétique. Elle a abouti, en 1999 à la redéfinition du concept stratégique de l’OTAN vers des missions de maintien de la paix, de police des espaces maritimes et d’interventions humanitaires. La présidence Bush a utilisé le dispositif de solidarité entre alliés prévu par l’article 5 du Traité de Washington mais a été peu satisfaite de l’OTAN en raison du son fardeau budgétaire et de sa solidarité plus que limitée en Irak. Quant à la présidence Obama, elle a anémié l’Alliance en mettant en avant la nécessité d’un pivot vers l’Asie.
L’espérance de vie de l’OTAN paraît donc limitée dans la mesure où Donald Trump est loin d’être isolé dans sa posture de défiance à son égard.
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L’OTAN, un zombie régulièrement ressuscité
Le départ des États-Unis de l’OTAN est une dystopie redoutée par toute une partie de l’Europe – déjà imaginée dans la série Occupied comme je l’avais souligné sur The Conversation. Dans cette excellente fiction produite par Arte, le retrait américain de l’OTAN créait un appel d’air pour l’impérialisme russe en Norvège, pilier de l’Alliance en Arctique.
La mort de l’Alliance, tant de fois annoncée, n’est pourtant pas avérée. Plusieurs facteurs concourent à la maintenir en vie, bon an mal an.
Pour de nombreux États parties au traité de l’Atlantique nord, l’OTAN est tout à la fois la principale assurance vie et la colonne vertébrale de leur défense nationale. C’est tout particulièrement le cas des États ayant rejoint l’Alliance après la fin de l’URSS et qui redoutent de retomber dans la sphère d’influence russe. Dans les documents tenant lieu de Livre Blanc de la défense de la Pologne, de la Roumanie et des États baltes mais aussi des Pays-Bas, de la Norvège et de l’Allemagne, la participation à l’Alliance atlantique apparaît comme la raison d’être de l’action des forces armées. Agir en coalition avec l’OTAN et s’intégrer dans ses structures de commandement est le mode normal de ces États en matière militaire.
N’oublions pas à Paris que l’OTAN est également l’horizon stratégique et une véritable Terre promise stratégique pour plusieurs États directement exposés aux nouveaux risques géopolitiques : l’Ukraine et la Géorgie font de l’adhésion à l’Organisation leur objectif diplomatique et militaire cardinal à l’instar du Monténégro, intégré il y a peu.
Des forces de rappel essentielles agissent aussi aux États-Unis eux-mêmes. Pour les industries de défense américaines et donc pour la base industrielle et technologique de défense du pays, l’OTAN constitue un atout commercial essentiel. Pour s’intégrer techniquement dans les actions en coalition et pour solidifier leurs relations avec les États-Unis, plusieurs États membres ou partenaires de l’Alliance ont fait le choix d’équipements américains. Ainsi, la Pologne, la Roumanie et la Suède ont choisi de se procurer des systèmes de défense anti-aérienne Patriot. De même, l’achat d’avions de chasse F35 apparaît comme la garantie d’un soutien américain au sein de l’OTAN.
L’OTAN se trouve aujourd’hui dans une situation clinique bien difficile à définir : d’une part, elle a survécu à sa crise de vocation issue de la Guerre froide en se (re)trouvant un nouvel ennemi dans la Russie. C’est une cure de jeunesse précaire. Mais, d’autre part, elle est critiquée par son principal pilier, les États-Unis, qui menacent de lui couper les vivres. Aujourd’hui, l’organisation a tout d’un zombie de série B : elle est régulièrement mise en pièces, y compris par les administrations présidentielles américaines. Mais elle est incapable de mourir, régulièrement revivifiée par la résurgence de menaces sur la scène internationale. Et par l’incapacité européenne à se doter d’une solution de remplacement.