Depuis le mois de juillet 2017, un nouveau mot est entré dans le vocabulaire des Européens alanguis sur leurs serviettes de bain : le Fipronil. C’est un insecticide, utilisé dans certains élevages de poules pondeuses pour lutter contre le poux rouge, qui a été détecté dans des œufs aux Pays-Bas. Les autorités hollandaises diffusent l’information en Europe, le Fipronil étant interdit dans les produits de consommation humaine.
Le Fipronil provoque aussitôt une nouvelle crise sanitaire en Europe, instrumentalisée par les plus eurosceptiques pour mettre en évidence certaines défaillances du système européen. En réalité, cette crise est le produit d’un empilement normatif, qui implique qu’un État ne décide en général pas seul de la dangerosité d’un produit, dans un espace de commerce mondialisé. L’Organisation mondiale de la Santé (OMS) a classé le Fipronil comme un produit modérément toxique. L’Union européenne (UE), s’appuyant sur son Agence alimentaire en a tiré les conséquences en interdisant son utilisation pour tous les animaux entrant dans la chaîne alimentaire humaine.
Dernier facteur de la crise : l’utilisation d’un produit interdit par l’UE est sanctionnée par les États, seul pouvoir exécutif de l’Europe. La crise du Fipronil illustre cette difficulté de l’Union à exister, sans faire disparaître la légitime intervention de ses États membres.
Le prix de la libre circulation
Le ministre français de l’Agriculture, Stéphane Travert, a annoncé, le 11 septembre, que seul un élevage sur les 2 900 contrôlés en France utilisait ce produit. Mais 258 élevages sont touchés aux Pays-Bas, 93 en Belgique, 10 en Italie, 7 en Allemagne et deux en Hongrie. Le problème c’est que le Fipronil nettoie les élevages mais s’infiltre dans les œufs : toute la chaîne alimentaire est alors potentiellement affectée. À ce jour, 34 pays sont touchés, dont 12 à l’extérieur de l’Europe.
Cette diffusion est le prix de la libre circulation des œufs, qui a conduit en France à un retrait de nombreux produits de pâtisserie industrielle. Cette diffusion en cercles concentriques s’est révélée petit à petit jusqu’à la fin du mois d’août, et elle n’est pas finie. Elle révèle une première caractéristique des crises alimentaires dans l’UE : les autorités de l’État ne se sentent pas concernées par un danger survenu chez leurs voisins.
Cela tient d’abord à la non-conscience du degré d’imbrication des économies nationales les unes dans les autres : un œuf pondu aux Pays-Bas peut créer un danger au sud de l’Italie comme au centre de Taïwan. Cela tient ensuite – ce qui est plus inquiétant – à la logique profondément nationaliste de la protection de la santé. S’il est logique que les priorités de santé relèvent de chaque politique nationale, l’attitude de certains États est moins évidente lorsqu’ils s’efforcent de cacher un danger sanitaire ou pire, pensent encore qu’ils peuvent le résoudre seuls.
La crise du Fipronil est révélatrice du dépassement de l’État, pour sécuriser sa population contre des risques qui ont acquis, par le commerce entre les États membres et avec les États tiers, une dimension transnationale.
Un système rapide pour centraliser les informations sanitaires
L’UE est-elle alors responsable de garantir une interdiction effective du Fipronil dans tous les poulaillers européens ? On touche ici au cœur de la crise de l’été : l’UE a prévu une centralisation des informations que lui font remonter les États concernant les problèmes sanitaires qu’ils ont détectés sur leur propre territoire via le RASFF, un système de centralisation par Internet qui a progressivement été mis en place depuis 1979.
Les premiers cas de contamination de poulaillers en Belgique et aux Pays-Bas ont été centralisés par la Commission, le 20 juin 2017. Se met ensuite en place un mécanisme bien rodé de traçage des marchandises suspectes et de mise en place de mesures communes, qui vont de la diffusion d’informations et d’alerte, voire à des mesures de retrait et de rejet des marchandises contaminées aux frontières,. Le Parlement européen a proposé, le 31 août, de renforcer ce système, pour accélérer la diffusion des informations et de l’alerte.
Et si l’État était coupable ?
On peut renforcer autant que l’on veut le RASFF, rien n’y fera. L’Europe bute sur une de ses spécificités : ce sont les États qui constituent le pouvoir exécutif européen. La Commission joue le rôle de machine à proposer des législations, elle est aussi la gardienne des traités mais elle n’est pas le gouvernement de l’Europe. L’UE se structure autour du principe d’administration indirecte, ce qui donne aux États une place stratégique dans la mise en œuvre des politiques européennes, ici la surveillance des marchés.
Ce qui devait initialement constituer la clé de voûte du fonctionnement de l’UE – et le garant de son efficacité – devient, à la lumière de la crise du Fipronil, une potentielle défaillance de son organisation. Cette dernière se retrouve au cœur des critiques engendrées par la crise alors même que ce sont les États qui sont en charge de la bonne exécution des politiques de l’Union.
Dans ce cas de figure, l’Europe devient effectivement difficile. Sinon complètement impossible. Le système de répartition des compétences, pour être efficace, doit être assumé par l’ensemble des maillons de la chaîne. Une défection au niveau national n’est pas une défaillance du système de l’Union, mais une faute d’un État. Donc, quand les Pays-Bas tardent à transmettre l’information, en étant saisi par la Belgique dans le cadre du réseau de lutte contre la fraude alimentaire, puis, des semaines plus tard en diffusant l’information de façon multilatérale dans le RASSF, c’est l’ensemble du système qui s’effondre.
Une solidarité sanitaire à réinventer
La solidarité entre les membres est toujours celle que l’on invoque en premier en temps de crise. Elle s'étend à tous les niveaux : depuis l’exécution uniforme des politiques et décisions européennes jusqu’à la transmission des informations relatives à la libre circulation de produits sanitaires « à risque ». Ce qui signifie surtout qu’il faut réinventer le système de responsabilisation des États membres fautifs qui, par carence, mégarde ou dessein, sont à l’origine – directement ou indirectement – d’une crise sanitaire de l’ampleur du Fipronil.
La sanction des États par le recours en manquement est un mécanisme trop long pour être efficace, même s’il peut mener à terme à une amende. Car le défaut dans la transmission d’informations sanitaires urgentes sape la confiance entre les États et dans le système européen. Et c’est finalement la solidarité qui en pâtit. Les propositions pour renforcer le dispositif de prévention des crises sanitaires, mis sur la table par la Commission et les États membres le 26 septembre 2017, devraient permettre la création d’officiers de liaison nationaux, et une coordination plus efficace des plateformes d’échange d’information.
Reste à savoir si cela suffira à « tirer les leçons » de cette crise. Il faudrait peut-être réfléchir aussi, même si les États s’y refusent encore, à une sanction pour ceux d’entre eux qui tardent à transmettre des informations de cette nature. Peut-être en obligeant ces États à contribuer à un Fonds européen pour indemniser toutes les victimes de fraudes sanitaires au sein de l’Union. Quand un État paye, il devient plus sensible au respect du droit. Un constat certes triste mais réaliste.