Pourquoi les États-Unis rejettent la justice pénale internationale : le précédent de Nuremberg

Fatou Bensouda, procureure de la CPI et Robert H. Jackson, deux figures clefs de la justice pénale internationale, de Nuremberg à La Haye. AFP/Wikimedia

« C’est mon deuxième plus beau jour au gouvernement. »

C'est par ces mots que John R. Bolton, conseiller à la sécurité nationale de Donald Trump, salue la décision de la Cour pénale internationale (CPI) d’abandonner ses investigations sur de possibles violations du droit international humanitaire en Afghanistan, écrit le New York Times le 12 avril 2019.

Si les juges en charge de l'affaire ont estimé qu'une telle enquête serait impossible sans la coopération des États-Unis, la procureure de la CPI, la Gambienne Fatou Bensouda, tient bon et souhaite maintenir sa requête en faisant appel, a rapporté ce vendredi le journal Le Monde. Sa demande inclut non seulement une investigation en Afghanistan mais concerne également des tortures perpétrées dans les prisons secrètes de l’Agence centrale de renseignement (CIA) américaine en Pologne, en Roumanie et en Lituanie.

Elle doit cependant affronter la ténacité d'hommes comme John Bolton. Il y a plus de 15 ans, ce dernier, alors au service de George W. Bush, s'était déjà distingué lorsque son gouvernement avait retiré sa signature du Traité de Rome, acte qui instituait la cour internationale. Il a coutume de décrire ce jour comme « le plus beau » de sa carrière.

Face au rejet brutal et sans nuance de la justice pénale internationale par les néo-conservateurs états-uniens, qui fragilise un peu plus une institution contestée de toutes parts, les partisans de la CPI invoquent volontiers le précédent de Nuremberg. Ils soulignent le rôle actif de la puissance américaine dans la création du Tribunal militaire international (TMI), qui, de novembre 1945 à octobre 1946, jugea 21 leaders de premier plan du régime nazi. Cet appel à revenir aux sources états-uniennes de la justice pénale internationale est sous-tendu par un récit historique problématique qui ne résiste guère à un examen critique.

Le président de la CPI et « l’esprit de Nuremberg »

Ainsi, deux semaines avant la décision de la CPI évoquée plus haut, le juge nigérian Chile Eboe-Osuji, président de la CPI, assiste à Washington, D.C. à la remise du prix Anne Frank décerné par le gouvernement hollandais à Benjamin Ferencz (né en 1920), un des derniers procureurs de Nuremberg encore en vie.

Benjamin Ferencz, procureur de Nuremberg.

Il salue en Ferencz l’infatigable militant états-unien de la cause de la justice pénale internationale. Deux jours plus tard, c’est à Robert H. Jackson (1892-1954), chef du parquet américain à Nuremberg, qu’il rend un vibrant « hommage », rappelant « la contribution de l’Amérique à la justice pénale internationale ».

Dans un discours prononcé au Congrès de la prestigieuse American Society of International Law (ASIL), à l’invitation de son président Sean D. Murphy, Eboe-Osuji se place résolument dans les pas de Jackson, qu’il stylise en pionnier et héros d’une justice universelle.

Discours de Robert H. Jackson, le 21 novembre 1945.

Visiblement, Bolton et le secrétaire d’État Mike Pompeo ne sont guère sensibles à de tels arguments historiques.

Ainsi le 5 avril 2019, ces derniers annoncent que le visa d’entrée de Fatou Bensouda, a été révoqué. Ils mettent ainsi à exécution une menace brandie depuis que le bureau de la procureure a annoncé en 2017 l’ouverture d’une enquête préliminaire sur les crimes de guerre commis en Afghanistan depuis 2002 par toutes les parties en présence, y compris l’armée américaine.

Comment comprendre ce bras de fer ?

Les juristes néoconservateurs ont le vent en poupe

La rupture paraît consommée entre le champ de la justice pénale internationale et la sphère gouvernementale états-unienne : d’un côté, des professionnels de la justice internationale, défendant la cause de la CPI, de l’autre des juristes néo-conservateurs arc-boutés sur le primat de la souveraineté états-unienne, percevant le droit international comme une entrave à la liberté d’action de leur gouvernement sur le plan intérieur comme extérieur.

Au sein du champ de la justice pénale internationale (une constellation d’organisations et d’acteurs variés au carrefour du droit, du plaidoyer humanitaire et de la diplomatie) et, au-delà, dans les milieux juridiques internationalisés et libéraux, le coup d’arrêt récent porté par les juges de la CPI aux enquêtes du Bureau de la procureure en Afghanistan est interprété comme un renoncement. La Cour est accusée d’avoir cédé aux intimidations de la puissance américaine. Sa crédibilité paraît sérieusement entamée.

John Bolton lors d’un discours à la Federalist Society, Washington DC, 10 septembre 2018, le jour où les États-Unis ont menacé de sanctionner les juges et officiels de la CPI si ces derniers poursuivaient leurs investigations sur les crimes de guerre commis en Afghanistan. Andrew Caballero-Reynolds/AFP

Le conflit oppose en somme l’ASIL, créé par James Brown Scott et Elihu Root en 1906, aux tenants du Tea Party. Les juristes internationaux comme Murphy (aux ressources académiques, diplomatiques, internationales) à l’élite des praticiens nationaux comme Bolton, un avocat formé à Yale qui embrasse une carrière politique dans les années 1980. Symboliquement, ce conflit est redoublé par l’apparent fossé entre des juristes africains internationalisés, paradoxalement bien représentés au sein de la CPI (5 magistrats sur 19), d’un côté, et des juristes et diplomates blancs anglo-saxons de l’autre.

Désormais, les juristes d’État néo-conservateurs et unilatéralistes dominent ; la voix des juristes internationalisés et libéraux ne porte plus.

Les partisans de la justice pénale internationale – interventionnistes humanitaires ou tenants de la justice transitionnelle – multipositionnés dans les espaces des ONG, des think tanks, de la diplomatie et du monde académique semblent mis à l’écart.

Nuremberg : une brève parenthèse multilatérale

Aux yeux de ces juristes libéraux, « l’esprit de Nuremberg », suivant la formule de Benjamin Ferencz, aurait déserté Washington. « Tirerons-nous enfin les leçons de Nuremberg ? », écrivait-il en 2010.

Pourtant, le tournant unilatéraliste et isolationniste remonte en réalité au début des années 1950. Il succède à un moment d’innovation qui reste bref, cinq ans tout au plus, et dont la portée doit être relativisée.

Le président Harry Truman annonçant la fin de la guerre, 1945.

Les administrations Roosevelt et surtout Truman ont certes activement contribué, de 1944 à 1948, à la création des tribunaux internationaux ad hoc chargés de juger les leaders nazis et japonais. Mais la rupture qui intervient dans les années suivantes n’est certainement pas aussi nette qu’il n’y paraît.

Comme je le soutiens dans Le moment Nuremberg, la généalogie construite a posteriori est à bien des égards trompeuse.

De fait, Nuremberg apparaît comme une brève parenthèse multilatérale, vite refermée, dans l’histoire longue du rejet états-unien des normes et organisations internationales. En outre, cette parenthèse est ambiguë : il s’agit d’un moment d’innovation sous contrôle.

Une définition corsetée des crimes racistes en droit international

De 1944 à 1945, ce sont en effet des avocats ou lawyers au service du gouvernement états-unien qui ont jeté les bases juridiques du procès international de Nuremberg : la charte du TMI porte la trace de leur inventivité si particulière, consistant à innover tout en neutralisant ce qu’ils percevaient comme des menaces pour la souveraineté des États-Unis.

À cet égard, le cas des persécutions et crimes commis « au motif de la race » (art. 6 (c) de la Charte du TMI, 8/8/1945), c’est-à-dire au nom d’une idéologie raciste, est exemplaire.

Procès de Nuremberg. Premier rang (de gauche à droite) : Göring, Hess, Ribbentrop, Keitel. Second rang : Dönitz, Raeder, Schirach, Sauckel. US Government/Wikimedia

Les crimes de masse commis par les nazis contre les juifs européens échappaient en grande partie au droit de la guerre tel qu’il avait été codifié depuis la fin du XIXᵉ siècle. Pour cette raison, les experts juridiques du gouvernement américain ont élaboré une nouvelle catégorie pénale, le crime contre l’humanité. Dans le même mouvement, ils en restreignent significativement la portée, subordonnant cette catégorie à des crimes de rang supérieur comme le déclenchement de guerres d’agression ou « crime contre la paix ».

Les échanges internes qui accompagnent la longue gestation des statuts du TMI en attestent : ces experts souhaitent à tout prix éviter de créer un instrument juridique universel, instituant, en matière de persécutions et de crimes racistes, un droit de regard sur les affaires intérieures des États.

Les lois Jim Crow, bases de la ségrégation raciale aux États-Unis, et les violences endémiques contre les Afro-Américains sont dans tous les esprits. Cette préoccupation tourne presque à l’obsession. Robert Jackson lui-même déclare sans ambages à ses interlocuteurs alliés, lors de la conférence de Londres en juillet 1945 :

« La manière dont l’Allemagne traite ses habitants ou dont tout autre pays traite ses habitants n’est pas plus notre affaire que ce n’est celle d’un autre gouvernement de s’interposer dans nos problèmes. »

Pour bien se faire comprendre, il fait même allusion en usant de forts euphémismes, aux discriminations raciales et aux lynchages « at home » :

« Des circonstances regrettables font que des minorités sont parfois injustement traitées dans notre propre pays […] »

Un homme boit à un distributeur d’eau réservé aux « gens de couleur » à un terminal de tramway en 1939, à Oklahoma City. Russell Lee/Wikimedia

La neutralisation des principes de Nuremberg

Cette production sous contrôle du droit (pénal) international, combinant innovation et neutralisation de celle-ci, actualise trois séries de dispositions propres aux experts américains : l’intériorisation de la rigide « color line », les habitus professionnels des avocats d’élite et une « pensée d’État » découlant de la proximité de ces juristes avec la sphère gouvernementale.

Ce bref moment d’innovation, stimulé par un cercle restreint d’avocats d’élite, cède rapidement la place à une logique de rejet pur et simple.

Une filiation peut ainsi être établie de Manley Hudson, qui, dès 1950, s’oppose, au sein de la Commission du droit international des Nations unies, à la codification des « principes de Nuremberg » et à la création d’une cour permanente jusqu’à John Bolton qui, depuis 2002, mène une croisade ininterrompue contre la CPI.

Le Secretaire général des Nations unies Koffi Annan prononce le discours inaugural de la Cour pénale internationale, la toute première cour permanente habilitée à juger les crimes de guerre et crimes contre l’humanité, à La Haye, le 11 mars 2003. Robert Vos/AFP

L’hypothèse de poursuites contre des ressortissants américains – pour crimes racistes dans les années 1940 et 1950 ou crimes de guerre depuis les années 1960 – tourne donc à l’obsession. Elle implique une croyance profonde dans l’idée que le droit international peut représenter une menace pour les intérêts et l’image des États-Unis. On retrouve là l’idéologie « légaliste » des élites américaines, séparant politique et morale, analysée dans les années 1960 par la philosophe Judith Shklar.

En définitive, « l’esprit de Nuremberg » dont se réclament juristes libéraux et militants de la justice pénale internationale comme Ferencz renvoie à une image déformée et quelque peu enchantée du procès international de 1945-1946. La formule elle-même participe de la construction rétrospective d’une histoire linéaire et héroïque conduisant de Nuremberg à La Haye.


L’auteur vient de publier l’ouvrage « Le moment Nuremberg, Le procès international, les lawyers et la question raciale » (Presses de Sciences Po).