La ville de Châlons-en-Champagne a subi un double choc ces dernières années : le premier concerne le départ de plus de 1 000 militaires et le second la perte du statut de capitale régionale. Mais l’armée n’est pas partie sans compensations et un récent article du Monde évoque ainsi un « protocole médical de choc » pour désigner l’aide financière apportée par l’État et les collectivités locales jusqu’à fin 2020.
Cet exemple illustre bien comment des restructurations, gérées et pensées à l’échelle nationale, impliquent à l’échelle régionale et locale des conséquences économiques et sociales non négligeables pour les territoires.
Des conséquences économiques pour les territoires
Depuis la fin des années 2000, les armées ont perdu près de 20 % de leur personnel – ce qui a entraîné la fermeture de plus de 80 sites ou unités de défense entre 2008 et 2016. Le graphique suivant illustre les variations par régions.
Les activités de défense ont des effets directs, indirects et induits sur les territoires. Les études de l’Insee sur le sujet montrent qu’en moyenne, en France, un emploi localisé sur un site militaire génère 0,4 emploi indirect et induit ([lire « Les enseignements des restructurations territoriales de la défense », de Christian Calzada, Francesca Artioli, Stéphanie Lotz, juin 2018).
Ces études mettent généralement en avant le caractère très localisé des effets économiques liés à l’implantation des activités militaires, la situation quasi autarcique de certains sites militaires, le rôle structurant des unités militaires dans l’organisation de certaines communes – et notamment les plus petites – en ce qui concerne l’organisation des services publics ou le commerce local.
De plus, comme les activités de défense sont très souvent ancrées historiquement sur certains territoires, l’attachement culturel peut être important et l’impact sur la collectivité considérable avec potentiellement des effets qui perdurent après que la fonction militaire a disparu.
Des plan d’accompagnement des territoires
Les territoires ne sont pas uniformément affectés par la réforme puisque certains perdent des effectifs, tandis que d’autres en gagnent.
Potentiellement, les conséquences économiques pour les territoires les plus fragiles, c’est-à-dire les plus dépendants à la défense et aussi les moins dynamiques économiquement, sont élevées. Le ministère a alors mené une politique d’accompagnement des territoires à travers deux mécanismes : les plans locaux de redynamisation (PLR) et les Contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD). Cet accompagnement est réalisé par la Délégation à l’accompagnement régional (DAR) du ministère des Armées, en partenariat avec de nombreux acteurs (collectivités locales pour l’essentiel, mais aussi l’Union européenne).
Les CRSD et PLR ont représenté un montant total de plus 260 millions d’euros (entre 2009 et 2015), auxquels s’ajoutent les fonds apportés par d’autres partenaires (collectivités locales, Union européenne et plus rarement des organismes professionnels ou des entreprises), lesquels représentent plus de 1,1 milliard d’euros. Au total, sur la période 2009-2015, plus de 60 sites ont fait l’objet d’un CRSD ou d’un PLR.
L’idée générale est donc de compenser tout ou partie des pertes économiques subies par les territoires, notamment les plus fragiles, au regard de la dépendance des effectifs militaires et de leur dynamisme économique. En décidant ou non d’accompagner les territoires, le ministère est susceptible d’internaliser une partie des coûts engendrés par les restructurations.
Le choix des bénéficiaires
Nous avons mené une analyse empirique à partir de données départementales. Elle montre que la stratégie de la DAR revient à cibler les territoires a priori les plus exposés à des conséquences socio-économiques négatives suite aux restructurations. La probabilité d’attribution des aides est positivement influencée par l’intensité de la variation des effectifs militaires.
Par ailleurs, l’attribution des aides est influencée par l’âge de la population avec une préférence dans pour les territoires « jeunes » (par exemple la Haute-Garonne, le Nord ou encore la Seine-et-Marne). Le ministère tend à favoriser les zones rurales, dont on peut supposer que les économies sont moins résilientes face à des départs importants de militaires.
Enfin, plus un département est représenté à la Commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, plus la probabilité qu’il bénéficie d’une aide est élevée (par exemple : le Finistère, la Moselle, l’Allier et la Marne). Ceci va dans le sens de l’existence d’effets de lobbyisme local sur la période analysée. Le ministère des Armées n’est pas un ministère de l’Aménagement du territoire mais bien un ministère régalien faisant aussi de l’aménagement du territoire lorsque cela est nécessaire.
Le modèle que nous avons identifié est globalement bon en termes de prédiction puisqu’il permet d’expliquer 83 % de l’allocation des crédits compensatoires. Cependant, des départements ont bénéficié d’une aide compensatoire alors que le modèle explique qu’ils n’auraient pas dû. C’est le cas, par exemple, Barcelonnette (Alpes-de-Haute-Provence), Château-Chinon (Nièvre) et Fourchambault (Nièvre), Dijon (Côte d’Or), Guéret (Creuse) et La Courtine (Creuse).
Ces cas montrent des communes relativement moins favorisées d’un point de vue socio-économique que le département dans lequel ils s’insèrent – ce qui en soi permet de justifier un plan de financement. La plupart des aides sur ces territoires concernent des sites où l’armée est localisée historiquement, souvent depuis le début de la guerre froide et parfois depuis le XIXe siècle (par exemple, à Langres ou à Limoges).
À cela s’ajoutent des infrastructures militaires avec un potentiel de réemploi parfois difficile et très souvent un coût de réhabilitation important nécessitant donc une intervention étatique. Certains de ces territoires sont également marqués par une forte déconnexion par rapport aux centres de décision régionaux, un enclavement géographique, une population vieillissante et une fuite des jeunes actifs.
Une stratégie relativement cohérente
À la lecture des diagnostics territoriaux en amont des PLR et CRSD, il apparaît que, sur ces territoires, les actifs à valoriser sont essentiellement des actifs naturels ou liés au patrimoine historique : projets autour de la filière bois à Barcelonnette, de l’énergie photovoltaïque à La Courtine ou encore valorisation du patrimoine historique par exemple à Langres, ville natale de Denis Diderot.
Au vu de ces résultats, la stratégie est donc relativement cohérente avec les objectifs annoncés. Ces résultats permettent donc de discuter de la justification des aides mises en place mais aussi de relativiser certaines critiques formulées par la Cour des comptes, notamment en ce qui concerne la sélection des sites par la DAR et la cohérence d’ensemble du dispositif.