Quelle union budgétaire pour la zone euro ?

Eurozone.

Cet article est publié dans le cadre du partenariat avec la Paris School of Economics – École d’Économie de Paris.

Pour le Printemps de l'Économie 2016 (dont The Conversation est partenaire) Agnès Benassy-Quéré participera à la Table-ronde « QUEL FÉDÉRALISME EUROPEEN ? le samedi 9 avril 2016 au Carreau du Temple à Paris

L’union monétaire s’est faite en 1999 sans rien changer à l’organisation politique et économique de l’Union européenne. En particulier, la politique budgétaire et la surveillance des banques sont demeurées la responsabilité exclusive des États. Ces derniers se sont simplement engagés à respecter une règle de discipline budgétaire – le Pacte de stabilité – afin de protéger l’Union d’une crise financière provoquée par une insolvabilité budgétaire.

La nécessaire politique budgétaire européenne

La crise de la zone euro a démontré l’inadéquation de cette architecture. Le Pacte de stabilité n’a pas été respecté en Grèce. Dans d’autres pays, le respect du Pacte n’a pas empêché la crise financière et budgétaire, révélant la toxicité des liens étroits entre les États et « leurs » banques. Enfin, l’ensemble de la zone euro souffre aujourd’hui d’un déficit de demande, sans que la BCE ne parvienne seule à résoudre le problème. Il faudrait l’épauler par une politique budgétaire active, mais la zone euro n’a pas d’instrument pour cela.

Les réformes opérées depuis 2010, en particulier la création du Mécanisme européen de stabilité pour prêter aux pays en crise et le transfert au niveau de la zone euro de la surveillance des banques, ont contribué à « normaliser » cet objet étrange qu’est la zone euro – une monnaie sans État – par rapport aux fédérations existantes (États-Unis, Canada, Allemagne, etc.). Dans les pays fédéraux, toutefois, les entités locales (états, provinces, régions, Länder…) appliquent des règles budgétaires beaucoup plus simples et strictes que le Pacte de stabilité européen. Ceci est compensé par un budget fédéral substantiel dont une des tâches est de stabiliser l’économie : soutenir l’activité en période de crise et redresser les finances publiques en période de reprise.

Rien de tel dans la zone euro où la stabilisation budgétaire continue d’être la responsabilité exclusive des États membres. Il en résulte des règles budgétaires de plus en plus compliquées puisqu’il faut combiner, au niveau de chaque pays, la discipline budgétaire avec un volant de stabilisation.

Pour un fonds d’indemnisation du chômage européen

Si les chances sont minces qu’un vrai budget soit mis en place au niveau de la zone euro dans les années qui viennent, on peut réfléchir à un fonds d’indemnisation du chômage qui permettrait, en période de forte hausse du chômage dans un ou plusieurs États membres, d’allonger transitoirement la durée d’indemnisation, comme c’est le cas aux États-Unis. Un tel système soutiendrait les revenus dans les pays en crise (contre une contribution quand ça va mieux) et marquerait le début d’une solidarité entre travailleurs européens. Les transferts seraient temporaires par construction, calés sur la variation du taux de chômage et non son niveau.

En les concentrant sur l’indemnisation du chômage en période difficile, on maximise les chances d’un effet multiplicateur élevé et on minimise les risques liés à l’aléa moral. Aux États-Unis, les transferts fédéraux ont représenté jusqu’à 0,5 % du PIB en 2010, la durée d’indemnisation étant allongée jusqu’à 99 semaines, contre 26 en temps normal (cf P. Berenberg-Gossler, Focus CAE n°011).

Une assurance chômage européenne pourrait être conçue dans un premier temps sur la base d’un traité intergouvernemental (donc sans changement de traité européen), comme pour le Mécanisme européen de stabilité. Elle serait activée selon des règles automatiques, ce qui limiterait les problèmes de gouvernance et maximiserait l’effet de stabilisation macroéconomique. Certes, un tel projet exigerait une certaine convergence des marchés du travail, pour éviter qu’un même choc ne provoque une hausse du chômage dans un pays et une baisse des salaires dans un autre.

Cependant, convergence ne veut pas dire harmonisation. L’essentiel est d’éliminer les effets d’une trop forte dualité du marché du travail, d’encadrer le niveau du salaire minimum par rapport au salaire médian, de définir une couverture minimale de l’assurance chômage. La solution alternative est de coordonner les politiques budgétaires nationales dans les périodes exceptionnelles, bonnes ou mauvaises, de manière à « mimer » ce que ferait un gouvernement fédéral dans de telles circonstances. Mais on se heurte alors aux souverainetés nationales. Paradoxalement, une solution « fédérale » est peut-être plus acceptable qu’une coordination des instruments nationaux.

Ce texte résume les travaux présentés dans la Note du CAE n°29, février 2016 « Quelle union budgétaire pour la zone euro ».

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