Transparence de la vie publique : encore un effort !

L'hémicycle de l'Assemblée nationale, le 6 décembre 2017. Bertrand Guay / AFP

Si la Constitution de la Ve République prévoit que le gouvernement « dispose de l’administration », il existe aussi des exceptions, parmi lesquelles figurent les autorités administratives indépendantes, destinées à accroître l’efficacité de l’État dans certains domaines et à assurer la légitimité et l’impartialité de son intervention dans sa dimension de régulateur social.

Ces autorités sont certes administratives, car elles agissent au nom de l’État et relèvent du contrôle du juge, administratif ou judiciaire selon les cas. Mais elles sont aussi indépendantes, dans la mesure où elles ne sont pas subordonnées au gouvernement et bénéficient de garanties pour l’exercice des missions qui leur sont confiées, comme le rappelle le Conseil d’État dans son rapport public 2001.

La nécessité d’une autorité administrative indépendante

Face à la multiplication des scandales politico-financiers dans les années 1990-2000, la crise de confiance grandissante des citoyens envers leurs dirigeants et l’exigence corrélative des citoyens d’une vie publique intègre, le Parlement a décidé de créer, en 2013, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, chargée de promouvoir la déontologie et de prévenir les conflits d’intérêts, deux valeurs cardinales dans une société démocratique.

Présidée par Jean‑Louis Nadal, procureur général honoraire près la Cour de cassation, la HATVP comporte un collège de deux membres élus par le Conseil d’État, deux par la Cour de cassation et deux par la Cour des comptes, deux autres membres qualifiés étant nommés par les présidents de chaque assemblée parlementaire. De fait, on assiste à une surreprésentation des grands corps de l’État dans le collège de la HATVP, alors qu’en ce domaine la désignation de personnalités qualifiées pourrait apporter pluralisme et impartialité.

Cette autorité ne saurait être autre qu’une autorité indépendante, en particulier pour ce qui concerne sa mission de contrôle de la reconversion professionnelle de responsables publics dans le secteur privé, autrement appelée « pantouflage », et qui suscite parfois l’incompréhension des citoyens.

Pour des personnes telles que les ministres ou les maires de grandes villes, la Haute Autorité est chargée par la loi de se prononcer sur tout projet d’activité privée rémunérée dans les trois années suivant la fin de leurs fonctions. Si le risque de conflit d’intérêts est trop grand, alors un avis préalable d’incompatibilité empêche la personne concernée de mettre en œuvre son projet.

L’avis non public rendu par la HATVP a force contraignante et peut être assorti de réserves. Constatant une violation du contenu de l’un de ses avis, elle a – pour la première fois – publié un rapport spécial au Journal officiel et saisi le parquet financier par une décision du 21 novembre 2018 (HATVP, délib. n°2018-178, 21 nov. 2018, portant rapport spécial relatif à la situation de Mme Fleur Pellerin).

Une telle mission de contrôle, essentielle dans le cadre d’un État au service des libertés qui ne saurait exclure par principe l’exercice successif de fonctions publiques et privées, même éminentes, nécessite tout à la fois l’accompagnement des personnes concernées et la certitude, pour tous, que cette reconversion professionnelle respecte les principes déontologiques et ne sera ni guidée, ni freinée, par des interventions extérieures.

Cet accompagnement, la Haute Autorité l’assume, en toute indépendance, à l’égard des membres du gouvernement, des membres des autorités administratives ou publiques indépendantes et des chefs de l’exécutif des collectivités territoriales les plus importantes.

Un traitement particulier des fonctionnaires devenu inutile

Mais les fonctionnaires et agents publics, de tout niveau, qui envisagent de partir dans le privé, de façon temporaire ou définitive, doivent également obtenir un avis préalable. C’est cette fois la Commission de déontologie de la fonction publique qui est compétente pour se prononcer. Elle est placée auprès du premier ministre, sans statut d’indépendance et avec des moyens humains, matériels et financiers beaucoup plus limités que ceux alloués à la Haute Autorité.

Cette répartition actuelle des compétences entre la Haute Autorité et la Commission de déontologie apparaît peu lisible pour les citoyens et pour les agents publics eux-mêmes.

Cette distinction est également superflue, dans la mesure où les exigences déontologiques de dignité, de probité, d’intégrité et de prévention des conflits d’intérêts sont les mêmes pour l’ensemble des agents publics, entendus comme toutes les personnes qui se voient confiées une mission d’intérêt général – qu’ils relèvent du contrôle de la Haute Autorité ou de celui de la Commission.

On peut, dès lors, se féliciter que les députés aient voté en séance publique, le 28 mai dernier, de haute lutte contre le gouvernement, dans le cadre du projet de loi de réforme de la fonction publique, la fin de cette confusion par une fusion des deux institutions.

En contrepartie, le gouvernement a obtenu de pouvoir nommer par décret deux personnalités qualifiées composant le collège de la Haute Autorité afin de s’assurer un contrôle a minima de sa composition – le président de la HATVP étant quant à lui nommé par le chef de l’État. Non seulement les sénateurs, qui discutent actuellement de la réforme en séance publique, ont maintenu cette avancée majeure qu’est la fusion de ces institutions, mais ils ont également supprimé le pouvoir de nomination du premier ministre. Un pas de plus vers la garantie d’indépendance…

Le partenaire déontologique de tous les agents publics

Cependant, une telle fusion ne saurait être le faux nez de l’immobilisme, une couverture pour le maintien d’un système qui ne permet pas de satisfaire pleinement la promotion de la déontologie et la prévention des conflits d’intérêts.

L’absorption de la Commission de déontologie par la Haute Autorité impose une organisation efficace et cohérente, autrement dit un collège unique composé de membres indépendants, bénéficiant d’une grande expérience de la chose publique et du secteur privé, avec à sa tête un président, présentant lui aussi, et plus encore que tous les autres, les garanties d’intégrité et d’indépendance. Cette organisation, cette composition sont déjà celles de la Haute Autorité, et doivent donc être maintenues sans concession.

La Haute Autorité s’est imposée, depuis sa création, comme un véritable « outil institutionnel » au service d’une diffusion d’une culture de la probité dans la sphère publique. Elle va désormais devenir la partenaire déontologique non seulement des responsables politiques nationaux et locaux, mais également de tous les agents publics.

Le parlement s’est saisi de cette chance en confiant à la HATVP la mission d’accompagner les agents publics de leur nomination jusqu’à leur départ de la sphère publique, pendant l’exercice de leurs fonctions publiques et à l’occasion de leur retour dans l’administration ou dans des fonctions électives. La Haute Autorité est donc en passe de devenir le cœur d’une vie publique modernisée, active et vertueuse.

Vers une autorité constitutionnelle indépendante et unique

C’est désormais au pouvoir constituant de se saisir de cette évolution, dans le cadre de la future réforme des institutions, pour inscrire cette superstructure déontologique dans notre Constitution. À l’instar du Défenseur des droits, l’existence de la HATVP pourrait être consacrée dans un titre afin d’organiser, au niveau le plus élevé de notre droit, le contrôle du respect des règles déontologiques par nos gouvernants et agents publics.

Une telle constitutionnalisation devrait être l’occasion de mettre en place un réseau d’organes présents sur l’ensemble du territoire national, composé notamment des référents déontologues créés par la loi du 20 avril 2016, qui serait fédéré par la HATVP. En étant au contact des pratiques locales, les différents organes de déontologie apporteraient un conseil de proximité adapté et seraient particulièrement efficaces pour détecter les situations de conflit d’intérêts et de corruption.

De son côté, la HATVP se chargerait des actions de formation, de diffusion de recommandations et de bonnes pratiques pour l’ensemble des acteurs de la déontologie, permettant d’harmoniser les positions et d’assurer l’efficacité des contrôles opérés par les uns et les autres.

La déontologie étant devenue pour les citoyens une pièce maîtresse du contrat social, faisons-en sorte qu’elle y soit inscrite dans notre Constitution pour renouer la confiance envers les élites françaises.