Trois ans et demi après le déclenchement de la guerre dans le Donbass (est de l’Ukraine), les hostilités se poursuivent, des périodes de relative accalmie alternant toujours avec des affrontements de haute intensité. Le bilan humain témoigne de la violence des combats : d’après des chiffres de l’ONU, on dénombre depuis 2014 plus de 10 000 morts et près de 25 000 blessés du côté ukrainien. Le ministère ukrainien de la Défense faisait état, au printemps 2017, de 2 600 militaires morts au combat et de 600 personnes retenues en otage. Si les pertes humaines du côté russe et séparatiste ne font l’objet d’aucun décompte officiel, divers témoignages laissent à penser qu’elles se chiffrent aussi en milliers.
La guerre a, par ailleurs, jeté sur les routes des millions d’habitants du Donbass. Ils sont entre 1,7 et 1,9 million à résider dans d’autres régions d’Ukraine. Environ 900 000 d’entre eux auraient trouvé refuge à l’extérieur du pays, dont une majorité en Russie.
Pourquoi la résolution du conflit semble-t-elle si compromise ? En proposant de déployer dans le Donbass des Casques bleus, la Russie souhaite-t-elle geler le conflit ?
L’impasse des négociations
La recherche de la paix a d’abord échoué en raison de l’absence de consensus sur les Accords de Minsk II, signés en février 2015. En Ukraine, ces accords sont considérés par une large partie de la classe politique et de la population comme étant foncièrement défavorables aux intérêts du pays et préjudiciables à l’indépendance du pays.
Lors des négociations de Minsk II, le président russe Vladimir Poutine a réussi, au terme d’une longue nuit d’échanges, à obtenir que l’Ukraine, pays déjà amputé d’une partie de son territoire, se voie contrainte de reconnaître un statut spécial aux entités séparatistes du Donbass, d’inscrire le principe d’une décentralisation dans la Constitution et d’adopter une loi d’amnistie. Le président ukrainien Petro Porochenko a accepté ces accords dans le but d’obtenir un répit dans les combats et d’interrompre la percée adverse. Les forces ukrainiennes étaient alors en grande difficulté sur le terrain, en particulier à Debaltseve.
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Rapidement contestées en Ukraine, les clauses des accords qui concernent le statut du Donbass constituent toujours une pomme de discorde. Elles sont, pour la plupart, restées lettre morte. Se posent également des problèmes d’interprétation concernant l’ordre d’application des accords.
Les autorités russes considèrent que la loi sur le statut spécial du Donbass et la réforme constitutionnelle doivent précéder la démilitarisation de la région. Les autorités ukrainiennes défendent la position inverse, estimant qu’il est nécessaire d’assurer la sécurité sur le terrain avant d’organiser des élections dans les zones contestées. Elles insistent sur les garanties de sécurité prévues par les accords, comme l’observation d’un cessez-le-feu complet et durable, le retrait effectif des armes lourdes et la restitution du contrôle des 420 km de frontière avec la Russie.
Chacun campant sur ses positions et la méfiance dominant, les négociations menées par groupes de travail sous l’égide de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) sont au point mort.
Un enlisement militaire non sans avantage
L’enlisement du conflit tient aussi au fait que toutes les parties belligérantes ont un intérêt à la poursuite de la guerre. Le conflit permet ainsi au Kremlin de prendre en défaut les autorités ukrainiennes sur la scène internationale et dans l’espace postsoviétique. Il les empêche également de concentrer leurs efforts sur les réformes structurelles, gages d’un rapprochement durable avec l’Union européenne.
Dans le Donbass même, le conflit a généré des rentes de situation et créé une véritable économie de guerre. Les dirigeants autoproclamés du Donbass, Alexandre Zakhartchenko pour la « République populaire de Donetsk (DNR) » et Igor Plotnitski, pour la « République populaire de Lougansk (LNR) » sont désormais « premiers ministres » du gouvernement dans leur « république » respective. L’application des accords les obligerait à renoncer aux pouvoirs dont ils jouissent actuellement.
Fortes d’environ 40 000 hommes, les forces séparatistes sont organisées en deux corps d’armée et compteraient dans leurs rangs environ 3 000 militaires russes, intégrés à tous les échelons de commandement. Différents chefs de guerre ont mis en place une économie de prédation. En plus de la contrebande le long de la ligne de contact ou de la frontière avec la Russie, ils peuvent tirer profit du trafic d’armes.
Enfin, la poursuite des hostilités fournit aussi des opportunités à l’Ukraine. Elle lui permet de reconstituer un appareil de défense performant et de transformer ses forces armées à marche forcée suivant les meilleurs standards occidentaux. Elle reçoit pour cela une aide financière conséquente et le soutien de nombreux conseillers occidentaux.
L’inflexibilité forcée de Kiev
L’absence d’avancée politique s’explique aussi par l’évolution des équilibres de pouvoir à l’intérieur de l’Ukraine. Le président Porochenko, qui est déjà candidat à sa réélection en 2019, subit de fortes pressions politiques. Pris de court sur sa droite, il doit tenir compte de l’hostilité d’une partie des anciens combattants et des groupes radicaux, décidés à s’opposer coûte que coûte à toute réforme qui ouvrirait la voie à une fédéralisation du pays ou donnerait un blanc-seing aux séparatistes.
Il doit aussi se montrer accommodant avec les partis qui plaident en faveur d’une séparation définitive du Donbass d’avec le reste de l’Ukraine, s’il veut conserver le soutien des formations politiques avec lesquelles il a formé une coalition à la Rada, même si de facto cette coalition n’est plus opérante depuis le début de l’année 2016.
Depuis l’éviction de l’ancien président géorgien, Mikheïl Saakachvili, son adversaire politique le plus sérieux est le maire de Lviv Andri Sadovy. Or ce dernier préconise l’abandon pur et simple des territoires de DNR et LNR, qui représentent seulement 4 % de l’ensemble du territoire, et la mise en place d’une frontière intérieure. Deux députés de son parti pro-européen Samopomich ont organisé un blocus des voies ferrées au début de l’année 2017 pour empêcher tout commerce avec les régions séparatistes, en particulier le passage du charbon. L’idée d’une rupture définitive avec les entités séparatistes fait son chemin, même si elle n’est pas majoritaire dans la population.
Les tergiversations de Moscou
Inflexible, le Kremlin s’en est longtemps tenu à une position de principe, exigeant l’application stricte des Accords de Minsk II, à laquelle est subordonnée la levée des sanctions européennes contre la Russie. Au printemps 2017, il a pris le prétexte du blocus des voies ferrées pour reconnaître l’utilisation du rouble russe dans les entités séparatistes de DNR et LNR et pour procéder à la nationalisation d’usines, notamment de celles qui fabriquent le charbon dont les centrales thermiques ukrainiennes ont besoin pour fonctionner. Il a pu ainsi donner l’impression d’envisager d’intégrer peu à peu le Donbass dans la Fédération de Russie. En réalité, cette absorption n’entre sans doute pas dans les plans de Moscou, l’annexion de la Crimée ayant déjà entraîné son lot de problèmes et de dépenses.
Une des solutions envisagées pour sortir de l’impasse consistait à convaincre le Kremlin qu’il serait dans son intérêt que des élections puissent se tenir dans le Donbass dans des conditions jugées acceptables par l’OSCE, dont la Russie est membre. Pour rendre ces élections crédibles, la partie ukrainienne souhaitait que des observateurs de l’OSCE aient accès aux territoires de DNR et LNR et puissent surveiller la frontière avec la Russie.
Elle demandait également qu’un cessez-le-feu complet et durable soit observé, que la frontière avec la Russie soit fermée, que les médias ukrainiens puissent opérer dans le Donbass et que des partis pro-ukrainiens puissent y faire campagne.
Des Casques bleus dans le Donbass ?
À la surprise générale, au début du mois de septembre 2017, la Russie a demandé au Conseil de sécurité de l’ONU d’autoriser le déploiement d’une mission de Casques bleus légèrement armés dans le Donbass afin de protéger les observateurs de l’OSCE le long de la ligne de contact. Jusqu’alors opposé à l’idée que des forces de paix internationales soient déployées sur place, le Kremlin a repris l’initiative en faisant une concession.
Intervenue quelques jours avant le début des exercices militaires russo-biélorusses Zapad en Biélorussie, cette annonce reste prudente, dans la mesure où les autorités russes et les chefs séparatistes de DNR et LNR refusent toujours le déploiement de Casques bleus sur l’ensemble des territoires contestés du Donbass, ainsi que le long de la frontière russo-ukrainienne (ce que Kiev demande de longue date).
Sans doute est-il trop tôt pour interpréter cette ouverture diplomatique que l’Ukraine et les États-Unis ont déjà rejetée. Le Kremlin a vu s’évanouir l’espoir, un temps caressé, d’un grand marchandage avec la nouvelle administration américaine. Prenant acte de la réélection d’Angela Merkel et du rapprochement franco-allemand, il adapte sa stratégie en conséquence. À l’approche des élections présidentielles russes qui se tiendront en mars 2018, il peut avoir un intérêt à geler le conflit pour trouver un terrain d’entente avec Paris et Berlin et obtenir un allègement des sanctions. Reste à savoir dans quelle mesure les chefs séparatistes, échaudés ou intimidés par des éliminations suspectes, accepteront de se plier à ce dessein.
En somme, le Donbass est devenu un territoire dont ni Kiev ni Moscou ne veut, mais que ni Kiev ni Moscou ne peuvent abandonner pour des raisons de politique intérieure et de crédibilité internationale. Ce désintérêt croissant de part et d’autre offre peut-être des fenêtres d’opportunité pour relancer les négociations et trouver à terme une issue au conflit.
Céline Marangé vient d’éditer un numéro sur les conséquences de la crise ukrainienne en Europe, paru dans Les Champs de Mars, revue d’études sur la guerre et la paix.