¿Aceptaríamos en España un impuesto al carbono?

El Acuerdo de París de 2015 pide a cada estado signatario que emprenda acciones para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Un instrumento de la política pública recomendado por muchos expertos con este objetivo es un impuesto al carbono. Esto significa imponer un precio por cada tonelada de dióxido de carbono emitido, es decir, gravar impuestos a los combustibles fósiles en proporción a la cantidad de carbono que contienen, ya que esto determina la cantidad de emisiones de CO₂ derivadas de su combustión.

Según el Banco Mundial, casi 30 países y regiones ya han implementado un impuesto o actualmente están considerando implementarlo. Como consecuencia, las emisiones han disminuido considerablemente allí donde se ha aplicado un impuesto sobre el carbono.

Aunque España acordó reducir sus emisiones de CO₂ en un 26 % en 2030 en comparación con 1990, las emisiones siguieron aumentando en 2018. El Ministerio para la Transición Ecológica está trabajando actualmente en una Ley de cambio climático, pero aún no está claro si incluirá un impuesto sobre el carbono en toda la economía. Ningún partido político lo mencionó en sus programas electorales de 2019.

Actitudes públicas e ideas erróneas

En la mayoría de los países, un factor crucial que influye en la adopción y el rigor de un impuesto al carbono –junto al cabildeo de la industria– es el apoyo público. Quizás el ejemplo reciente más visible fueron las protestas iniciales del movimiento Chalecos Amarillos en Francia, que fueron provocadas por una reforma tributaria amplia que incluyó un aumento en un impuesto al carbono existente, aunque ciertamente tienen razones subyacentes más fundamentales.

La figura 1 muestra que entre países de la UE hay una diferencia considerable de apoyo público al aumento de los impuestos sobre los combustibles fósiles. España se encuentra entre los países que expresan un menor apoyo, con solo un 26 % de la población a favor. Curiosamente, España también es el país de la UE con el mayor nivel de preocupación por el cambio climático, con un 89 % de la población expresando, al menos, cierta preocupación.

Figura 1. Actitudes hacia los impuestos sobre los combustibles fósiles (izquierda) y preocupación por el cambio climático (derecha). European Social Survey 2018

Entonces, ¿es imposible conseguir suficiente apoyo a la aplicación de un impuesto al carbono en España? Diríamos que no lo es. Se han realizado muchas investigaciones para comprender las actitudes de la sociedad sobre los impuestos al carbono a partir de las cuales se podrían derivar estrategias para aumentar el apoyo.

Para empezar, según algunos estudios, parece que la ciudadanía tiene varias ideas erróneas sobre un impuesto al carbono:

  • Primero, muchas personas creen que los costos personales serían más altos de lo que realmente son.
  • Segundo, las personas tienden a mostrarse escépticas ante la idea de que el impuesto realmente conduzca a la reducción de emisiones de empresas y consumidores.
  • Tercero, se suele pensar que los impuestos al carbono afectan más a personas pobres que a ricas. Sin embargo, esto se puede evitar a través del diseño del impuesto.
  • Finalmente, la gente cree que el impuesto tiene el único objetivo de aumentar los ingresos del gobierno, mientras que su propósito es el de la regulación: cambiar el comportamiento de las empresas, los inversionistas y los consumidores. Pero como todo impuesto, un impuesto al carbono eleva los ingresos de las arcas públicas.

La buena noticia es que es posible revisar todas estas ideas erróneas de la población empleando una estrategia que consta de dos elementos: un uso apropiado de los ingresos del impuesto al carbono y una comunicación pública inteligente.

Cómo usar los ingresos fiscales para ganar apoyo

Los ingresos se pueden utilizar para aumentar el presupuesto general del gobierno, para reducir otros impuestos (por ejemplo, el impuesto sobre la renta), para financiar proyectos de reducción de emisiones adicionales o para compensar a los hogares de bajos ingresos o grupos vulnerables que se ven fuertemente afectados por el impuesto.

En el caso de España, parece especialmente importante asegurarse y comunicar claramente que los ingresos no se utilizan para aumentar el presupuesto del gobierno general. Esto es debido a que en los países con alta desigualdad y corrupción, la sociedad muestra actitudes más negativas hacia las políticas basadas en incentivos, como un impuesto al carbono.

En cambio, los ingresos podrían utilizarse para fines económicos, sociales o ambientales visibles, que a su vez podrían cambiar las percepciones de las personas sobre los costos y beneficios del impuesto. Por ejemplo, parte de los ingresos del impuesto sobre el carbono podría utilizarse para subsidiar la adopción y la innovación de tecnologías bajas en carbono como la energía solar fotovoltaica.

Por lo tanto, si los políticos quieren entender las actitudes de la población hacia un impuesto al carbono, es recomendable que presten seria atención al gasto de sus ingresos. Por cierto, la pregunta detrás de la figura 1 no hizo esto.

Para ilustrar, considere los datos de 2016 para los EE. UU.., recogidos en la Figura 2. Se muestra que, en los diferentes grupos políticos, el respaldo a un impuesto al carbono aumenta cuando se especifican los propósitos a los que se dedicarán los ingresos, en comparación con un caso base de ingresos no especificados. Por ejemplo, mientras que el 47 % de los ciudadanos que se identifican políticamente como independientes (ni Demócratas ni Republicanos) apoyan un impuesto al carbono cuando no se especifican los ingresos, el respaldo aumenta hasta el 70 % cuando se especifica que los ingresos se gastan en I+D en energía renovable.

Figura 2. Ejemplo de los EE. UU. que muestra cómo aumenta el apoyo al impuesto según el uso de los ingresos fiscales. National Survey on Energy and Environment

Comience con una tasa modesta

Es posible introducir un impuesto al carbono a un precio bajo y aumentar gradualmente con el tiempo. Esto proporciona tiempo a las empresas y consumidores para adaptarse y notar los efectos de la política.

En la Columbia Británica (Canadá), donde se introdujo un impuesto al carbono en 2008 a 10 dólares por tonelada de CO₂ y se aumentó gradualmente a 35 dólares en 2013, el apoyo público ha aumentado. Este es un ejemplo que España podría seguir, si los ingresos fiscales se gastan de manera adecuada y la política se comunica bien. Con el tiempo, los impuestos al carbono podrían armonizarse entre los países de la UE para permitir niveles más estrictos, necesarios para detener el cambio climático.