Chantier de construction à Nantes, en 2017. Loïc Venance/AFP

« Zéro artificialisation nette » des sols : le dernier rendez-vous manqué de Nicolas Hulot ?

Fanny Guillet, Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) – Sorbonne Universités

Chaque année, plus de 65 000 hectares de sol disparaissent sous les autoroutes, les zones d’activités et les quartiers pavillonaires, soit environ l’équivalent d’un département tous les huit ans.

En entraînant la perte d’habitats, la rupture des continuités écologiques et la perturbation du fonctionnement des écosystèmes, l’artificialisation des espaces naturels et agricoles est l’une des causes majeures d’érosion de la biodiversité.

Avant l’annonce de sa démission, ce mardi 28 août 2018 sur les ondes de France Inter, le ministre de la Transition écologique, Nicolas Hulot, avait fait de ce dossier son principal cheval de bataille. Parmi les 90 propositions inscrites dans son plan biodiversité, présenté le 4 juillet dernier, figurait ainsi l’objectif de « zéro artificialisation nette ». Une annonce malheureusement dépourvue d’objectif chiffré et de calendrier.

Une fausse nouvelle annonce politique

En France, cette volonté de freiner l’artificialisation des sols n’est pas nouvelle.

La loi de modernisation agricole de 2010 prévoit en effet une baisse de la consommation des espaces agricoles de 50 % à l’horizon 2020. Et lors de la conférence environnementale du 15 juillet 2012, on a également annoncé une stabilisation des surfaces artificialisées à l’horizon 2020.

Ces mesures s’inscrivent depuis 2011 dans la Feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation de ses ressources qui fixe l’objectif de « supprimer d’ici à 2050 toute augmentation nette de la surface de terres occupée ». En juillet dernier, Nicolas Hulot avait donc déclaré à son tour, en succombant à la surenchère, vouloir réduire l’artificialisation des sols à zéro.

Une réduction à zéro ou presque… car si on lit bien le message, à savoir « zéro artificialisation nette », c’est le « nette » qui interpelle : il ne s’agit plus de stopper l’artificialisation de nouveaux espaces naturels et agricoles, mais d’autoriser l’artificialisation de ces espaces en échange de la désartificialisation d’une surface équivalente.

Selon cette logique, en construisant un hectare de parking, un opérateur peut maintenir une artificialisation nette nulle s’il désartificialise un hectare de parking ou de sol bitumé ailleurs. C’est le principe d’interchangeabilité des surfaces artificialisé.

Part des espaces artificialisés par région en 2015 et surfaces artificialisées depuis 2006. ONB (à partir des données Teruti)

Le principe d’interchangeabilité en question

Le principe d’interchangeabilité n’est pas sans soulever d’importantes questions : pouvons-nous réellement désartificialiser un sol ? Qui va s’en charger ? Et, surtout, qui va s’acquitter de la facture ?

Hormis des secteurs spécifiques bénéficiant d’une réglementation active, comme l’effacement d’obstacles dans les cours d’eau ou encore la réhabilitation des carrières, l’effacement d’infrastructures est peu exercé. Les raisons invoquées sont généralement les coûts faramineux que personne n’a intérêt à prendre en charge tant qu’il reste possible de construire ailleurs.

Se pose donc la triple question du savoir-faire, du coût, et surtout de la prise en charge de la désartificialisation. Or aucun de ces éléments n’apparaît dans la feuille de route du ministre.

Il est donc probable que nous nous en tenions au principe « éviter-réduire-compenser » (dit ERC), en vigueur depuis 2007, que le plan met lui aussi en avant. Il y a toutefois un problème : le recul que nous avons maintenant sur dix années de mise en œuvre nous fait dire que les mêmes travers perdureront, à savoir une efficacité très relative dans la protection de la biodiversité.

« Éviter-réduire-compenser », un principe décevant

Le principe de zéro artificialisation « nette » a été introduit en France dans le cadre du principe « éviter-réduire-compenser » appliqué depuis fin 2007 avec le Grenelle de l’environnement. Il s’agit de limiter les impacts des aménagements sur la biodiversité.

Depuis, tout nouvel aménagement soumis à étude d’impact doit d’abord éviter : ne pas construire sur une zone humide ou contenant des espèces rares en déplaçant le projet, par exemple.

Pour la biodiversité atteinte, on peut ensuite réduire les effets par des dispositions particulières pendant les chantiers (attendre la fin de la nidification des oiseaux, par exemple) ou par des installations pérennes (comme les crapauducs).

Enfin, les impacts résiduels qui sont inévitables doivent faire l’objet de compensations écologiques. Ces dernières visant à restaurer une zone humide ou à gérer un site pour qu’il attire des espèces perturbées par l’aménagement.

Derrière cet objectif apparemment ambitieux du principe « éviter-réduire-compenser » se cache une méthode en « entonnoir » qui restreint la biodiversité prise en compte à quelques spécimens emblématiques menacées localement. Quelques espèces « drapeaux », comme le lézard ocellé ou pie grièche, sur les innombrables espèces « ordinaires » que contient en général l’écosystème concerné par l’ouvrage. Or ces pollinisateurs, insectes du sols, oiseaux communs, flore spontanée… tout ce vivant négligé est tout aussi menacé, comme l’ont encore rappelé d’importantes études sur les oiseaux communs et les insectes en 2017.

Sans compter que beaucoup d’écosystèmes ne sont pas interchangeables : restaurer une prairie en échange d’une prairie détruite fait fi de toute une partie du vivant, à savoir la diversité génétique et fonctionnelle (interactions entre espèces et avec leur milieu).

L’illusion des outils

Malgré ses résultats imparfaits, le principe ERC peut être considéré comme un « moindre mal » pour la biodiversité. Il permet au moins une acculturation des aménageurs aux enjeux de la biodiversité, les mesures s’améliorant avec l’expérience.

Cependant, sa pertinence en tant que politique publique dépend aussi de son efficience, c’est-à-dire du niveau de bénéfices pour la biodiversité, comparés aux moyens investis. Or la mise en œuvre de ce principe est marqué par une inflation des besoins techniques et organisationnels : méthodes d’équivalence entre écosystèmes, outils de centralisation et de géolocalisations des sites, moyens d’inventaires de biodiversité, etc.

Ces outils se retrouvent à la charge des agents des services de l’État qui voient en parallèle augmenter le nombre de dossiers d’aménagement qu’ils peinent à instruire et surtout à contrôler, au détriment de la force incitative de l’instrument.

Ce fardeau organisationnel généré par le principe ERC se joue dans un contexte de réduction de moyens des administrations en charge de la biodiversité.

L’objectif de « zéro artificialisation nette » ne manquera donc pas de soulever des questions similaires : catégoriser les sites artificialisés pour établir des équivalences, cartographier les sites à désartificialiser pour faciliter la mise en œuvre, mettre en place une gouvernance ad hoc, etc. À la lumière de cette expérience, les actions proposées pour mettre en marche cet objectif, fondées sur un développement d’outils et un renforcement du contrôle, font courir le risque à cet objectif de connaître les mêmes travers.

Rendre plus simple et efficace

Sans limite définie, le principe « éviter-réduire-compenser » ne fait que limiter les impacts sur une portion congrue de la biodiversité, dans un processus continu d’artificialisation des espaces naturels et agricoles.

L’affirmation par la loi de l’obligation d’absence de perte nette, si elle a souvent été perçue comme une victoire pour les défenseurs de la biodiversité, renforce en contrepartie le risque d’une déconnexion entre obligations théoriques et pratiques réelles.

Nous résumons ce phénomène par la notion de « schisme de réalité », empruntée aux travaux sur la question climatique : un décalage plus ou moins conscient et assumé entre, d’une part, des objectifs officiels ambitieux dont on sait qu’ils ne seront pas atteints, mais qui constitueront peut-être une ressource stratégique dans certaines batailles à venir pour certains acteurs ; et, d’autre part, des pratiques politiques et industrielles réelles dont on sait pertinemment qu’elles oscillent entre, au mieux, le moindre mal et, au pire, le « business as usual ».

Sans calendrier et taux d’artificialisation limite définis, l’annonce d’un objectif de « zéro artificialisation nette » pourrait être un rendez-vous manqué et s’ajouter à ces politiques toujours plus ambitieuses et déconnectées des moyens.


Hugo Struna, journaliste et rédacteur du blog de Vigie Nature, un programme de sciences participatives porté par le Muséum national d’histoire naturelle, a contribué à la rédaction de cet article.

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Fanny Guillet a reçu des financements de la Fondation pour la recherche sur la biodiversité.

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