Le 30 septembre, Vladimir Poutine a signé un document annexant quatre provinces ukrainiennes partiellement occupées : Kherson, Zaporijia, Donetsk et Lougansk. Des parodies de référendums venaient d’être organisées sous la menace dans les zones de ces régions situées sous le contrôle des forces russes, ainsi que dans les régions de Russie où résideraient des habitants de ces régions les ayant fuies du fait de la guerre.
Selon le Kremlin, au moins 87 % des électeurs de chaque région (avec un score « stalinien » de 99 % à Donetsk) ont voté en faveur du « rattachement ». En réalité, la Russie n’a aucun droit sur ces territoires. Les revendications sur la Crimée, la péninsule stratégique qu’elle occupe depuis 2014, sont également injustifiées.
Dans son discours de célébration, Poutine n’a pas utilisé le mot « annexer » mais a insisté sur le fait que les habitants de ces quatre régions (environ 17 % de l’Ukraine) seraient « nos citoyens pour toujours ».
Qu’est-ce que l’annexion, au regard du droit international ? Et pourquoi est-il important d’utiliser ce terme pour désigner ce qui vient de se produire dans l’Est de l’Ukraine ? Un détour par l’Histoire nous permet d’y voir plus clair.
Annexions par traité, par référendum démocratique…
En droit international, l’annexion est un acte en vertu duquel tout ou partie du territoire d’un État passe, avec sa population et les biens qui s’y trouvent, sous la souveraineté d’un autre État.
Cela se fait par le moyen d’un traité de paix ou par référendum. Dans le premier cas, on peut citer l’Alsace-Lorraine, restituée par l’Allemagne à la France par le traité de Versailles en 1919. Dans le second cas, on peut mentionner Terre-Neuve (ancienne colonie puis ancien dominion britannique), cédée au Canada suite à un référendum en 1948 qui décida du rattachement à la confédération canadienne (dixième province) en 1949.
Mais l’annexion peut aussi se faire par la force, généralement dans le contexte d’une occupation militaire. La fusion est unilatérale. Le contrôle territorial est déclaré par la puissance occupante. L’autre partie est incapable de reprendre le contrôle (en tout cas sur le moment) du territoire occupé. L’annexion par la force est proscrite par la Charte de l’ONU. En effet, en vertu de l’article 2 §4 de la Charte, les États s’abstiennent « dans leurs relations internationales de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de tout autre manière incompatible avec les buts des Nations unies ».
… et annexions par la force
On relèvera que l’Assemblée générale de l’ONU n’a jamais reconnu les revendications de la Russie sur la Crimée, qu’elle a annexée en 2014. Le président américain Joe Biden a déclaré que son pays ne reconnaîtrait « jamais, jamais » cette annexion.
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L’argumentation employée par le Kremlin pour justifier la prise de la Crimée, employée de nouveau pour justifier l’annexion des quatre oblasts qui viennent d’être « rattachées », reposait sur le prétexte de « protéger les populations russes » ou russophones y résidant, et qui auraient été en danger si la péninsule avait continué à appartenir à une Ukraine supposément déterminée à s’en prendre à ces populations après le renversement de Viktor Ianoukovitch en février 2014.
Or l’acceptation généralisée de ce principe etho-national ailleurs en Europe entraînerait des effusions de sang et des déplacements massifs de populations. Comme l’a souligné l’ancien premier ministre suédois Carl Bildt, « les frontières de l’Europe ont été tracées dans le sang, et les modifier fera couler à nouveau le sang ». On sait combien la division de Chypre, dont le Nord est protégé (pas formellement annexé) par la Turquie, est source de tensions entre l’UE et la Turquie.
La question des frontières de la Bosnie-Herzégovine revient régulièrement dans l’actualité parce que cet État, en vertu des accords de Dayton de 1995, a conservé les frontières datant de l’ancienne république yougoslave. Or la Bosnie-Herzégovine est tiraillée par des tensions ethniques entre les trois communautés qui la constituent et il existe des plans visant à absorber les territoires des Serbes de Bosnie au sein de la Serbie, et le rattachement des Croates de Bosnie à la Croatie. C’est un sujet éminemment sensible.
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Les origines de l’opprobre contemporain contre l’annexion remontent aux années 1930. L’avancée d’Adolf Hitler en Rhénanie, suivie de l’annexion de l’Autriche par l’Allemagne (Anschluss) et du démembrement de la Tchécoslovaquie, ont été acceptées par la France et le Royaume-Uni à l’occasion des tristement célèbres Accords de Munich. Les générations de politiciens de l’après-guerre en ont tiré une leçon : autoriser des occupations territoriales par la force est profondément dangereux et finit par entraîner la guerre.
Depuis 1945, peu de dirigeants ont conquis et annexé des pays entiers : l’invasion du Koweït par Saddam Hussein en 1990 fut une rare exception, rapidement écrasée par la coalition menée par les États-Unis. Et elle fut condamnée par la résolution 662 du Conseil de sécurité, qui énonçait que l’annexion du Koweït par l’Irak n’avait aucun fondement juridique et était nulle et non avenue.
De même, l’annexion du Sahara occidental par le Maroc en 1979 et celle des hauteurs du Golan syrien par Israël en 1981 ne sont toujours pas reconnues et sont considérées comme des occupations illégales (le territoire du Sahara occidental a été qualifié par l’ONU de territoire sans administration, en attendant l’organisation d’un référendum d’auto-détermination).
On peut également citer l’annexion (par la force) par l’Iran des îles Tumb et Abou Moussa en novembre 1971. Situées à proximité du détroit d’Ormuz, elles ont été revendiquées (pour des motifs historiques) par l’Iran lors du retrait britannique du Golfe. Jusqu’à ce jour, elles font l’objet d’un différend entre l’Iran et les Émirats arabes unis car elles étaient habitées par des populations arabes originaires des Émirats.
Quand les frontières changent
Toutefois, certaines annexions ne sont plus contestées. C’est le cas, par exemple, de celle de la Cisjordanie par la Jordanie en 1950.
Les annexions sont légalisées lorsqu’elles sont approuvées par un pourcentage représentatif de la communauté internationale ou par des organisations internationales telles que les Nations unies. Ainsi, quand l’Inde a justifié son annexion de Goa en 1961 au nom de la récupération d’un territoire lui appartenant de droit et relevant jusqu’alors de la domination coloniale portugaise, les Nations unies ont presque immédiatement reconnu ses revendications.
La question de l’annexion est étroitement liée à celle de la délimitation des frontières. Les frontières ont changé au cours de l’Histoire et il y aura toujours des groupes qui se sentiront piégés dans le « mauvais » pays pour des raisons ethniques ou religieuses. La meilleure façon de faire face à de tels dilemmes est de conclure des accords solides sur les droits des minorités ou des accords de double citoyenneté. Mais il n’est pas intrinsèquement illégitime de plaider pour un changement de frontières. L’essentiel est que ce changement se fasse par la négociation – c’est par exemple ce que le Japon réclame depuis des décennies concernant les îles Kouriles, prises par l’Union soviétique en 1945 et conservées par la Russie après le démantèlement de l’URSS.
Ces dernières années, lorsque des frontières internationales ont été modifiées, ce fut presque toujours parce qu’un nouveau pays a mené avec succès une lutte pour l’indépendance, souvent après une histoire d’oppression. Mais permettre à une nouvelle nation comme le Timor oriental ou le Sud-Soudan de se libérer, généralement par le biais d’un référendum d’indépendance négocié et reconnu par la communauté internationale, est très différent de permettre à une nation existante de s’emparer par la force d’une partie du territoire d’un voisin.
Les limites de la force… et celles du droit
Le rejet de l’annexion par la force a été rigoureusement appliqué au cours des dernières décennies du XXe siècle… quand la partie annexante était militairement inférieure aux protecteurs de la partie annexée. Le Royaume-Uni a livré une véritable guerre à l’Argentine au sujet des îles Malouines en 1982, et les États-Unis ont réuni une coalition internationale en 1991 pour repousser l’Irak après son invasion du Koweït. On se rappellera que l’OTAN est intervenue en faveur du Kosovo au printemps 1999, obligeant la Serbie à se retirer de ce territoire (où elle avait commis des exactions) et le Kosovo se proclama unilatéralement indépendant en 2008. Une indépendance qui n’est toujours pas reconnue par l’ONU et qui démontre que venir au secours d’un territoire injustement annexé ne débouche pas nécessairement sur une situation stable et permanente.
L’année de la première guerre en Irak a également été celle de l’éclatement de l’Union soviétique, qui a conduit à la création de 15 États souverains. Il faut mettre au crédit de la Russie que la dissolution de l’URSS en 1991 s’est faite en grande partie pacifiquement et par accord international. La décision de Moscou d’annexer la Crimée, 23 ans plus tard, représente un retour à l’agression unilatérale, que confirme maintenant celle des provinces orientales de l’Ukraine. Elle doit rester un exemple isolé, plutôt que le signe avant-coureur d’une nouvelle ère. Mais il ne faut pas se méprendre sur l’applicabilité du droit. Il peut difficilement réguler un différend de nature politique ou stratégique. L’annexion devient, dans le cas de l’Ukraine, l’enjeu d’un rapport de force et nul ne sait comment cela finira. La leçon est claire pour les Européens : une diplomatie active ne saurait se contenter du droit ni se passer de la puissance.
Nous proposons cet article dans le cadre du Forum mondial Normandie pour la Paix organisé par la Région Normandie les 23 et 24 septembre 2022 et dont The Conversation France est partenaire. Pour en savoir plus, visiter le site du Forum mondial Normandie pour la Paix.