En France, avant 2002, tout chômeur qui lançait son entreprise perdait automatiquement ses droits aux allocations chômage, quand bien même il ne tirait que peu de revenus de son activité entrepreneuriale. Par ailleurs, s’il décidait d’arrêter son entreprise, celle-ci ne s’avérant pas rentable, il n’avait pas droit au reliquat de droits aux allocations.
Ces règles constituaient ainsi un frein à la création d’entreprise.
C’est pourquoi la France lançait en 2002 une réforme à grande échelle du système de l’assurance-chômage connue sous le nom de « Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) ».
La modification des règles a permis à tout chômeur devenu entrepreneur de continuer à percevoir des allocations de sorte à compléter les revenus tirés de l’entreprise jusqu’à concurrence des prestations complètes qu’il aurait perçues s’il était resté au chômage. Le système perdure jusqu’à ce que l’entreprise devienne rentable ou que la personne épuise ses droits. De plus, si elle arrête son activité dans les trois ans, elle a droit aux allocations restantes.
Dans une étude publiée en juin dernier, nous étudions l’impact de cette réforme qui visait à favoriser la création d’entreprise par les chômeurs. Nos résultats indiquent qu’une assurance-chômage bien conçue constitue une aide à faible risque et permet de stimuler l’entrepreneuriat.
Une assurance contre l’échec
En théorie, ce nouvel ensemble de règles présente deux avantages.
Premièrement, il offre à l’entrepreneur une assurance contre l’échec entrepreneurial. De nombreuses personnes ayant des idées prometteuses sont empêchées de démarrer parce qu’elles ne peuvent pas se permettre ou ne veulent pas risquer d’échouer, comme les personnes qui ont des enfants, un emprunt immobilier ou d’autres engagements financiers. Ainsi, offrir aux entrepreneurs une option de repli leur permet d’expérimenter de nouvelles idées.
Le deuxième avantage de la réforme est son faible coût budgétaire. Si les nouvelles entreprises s’avèrent rentables, peu d’allocations seront versées. Les caisses d’allocations chômage peuvent même économiser de l’argent si la réforme raccourcit les périodes de chômage.
Ces avantages théoriques sont confirmés par les données sur la création de nouvelles entreprises de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee).
La création d’entreprises a augmenté de 25 % après la réforme, passant de 14 000 à 18 000 nouvelles entreprises par mois.
Cependant, cette augmentation n’est pas suffisante pour crier victoire, car ces 4 000 nouvelles entreprises supplémentaires par mois s’avèrent parfois peu prometteuses, sans potentiel de croissance et de création d’emplois. Un esprit critique pourrait arguer qu’un chômeur ne fait pas forcément un bon entrepreneur.
Un levier créateur d’emplois
Pour répondre à cette critique et déterminer le potentiel de création d’emplois des nouvelles entreprises, nous distinguons les entreprises qui créent des emplois (en plus de celui de l’entrepreneur) des entreprises qui n’en créent pas.
Lorsqu’on fait cette distinction en comptabilisant les emplois au moment de la création de l’entreprise, on constate que le nombre d’entreprises créées avec au moins un salarié est stable après la réforme. Autrement dit, aucune des 4 000 nouvelles entreprises mensuelles n’a d’employés en dehors de l’entrepreneur lui-même.
Bien que ce résultat semble décevant, il est attendu. Les chômeurs ont généralement un faible capital et ont donc tendance à expérimenter leur projet à petite échelle. La bonne façon d’évaluer si ces nouvelles entreprises réussissent n’est pas de comptabiliser les emplois créés au moment du démarrage de l’entreprise, mais après quelque temps.
Nous répétons donc le même exercice en comptabilisant les emplois deux ans après la création. La situation est maintenant très différente. Le nombre de nouvelles entreprises comptant au moins un salarié au bout de deux ans augmente considérablement après la réforme, passant d’environ 3 500 à 5 000 par mois.
Cela signifie que les entreprises créées grâce à la réforme démarrent modestement, mais qu’une part importante finit par se développer et créer des emplois.
Nous trouvons des résultats similaires lorsque nous nous concentrons sur les nouvelles entreprises comptant au moins deux ou trois employés au bout de deux ans d’activité.
Nous constatons également que ces nouvelles entreprises n’ont pas plus de risques de faire faillite et ne sont pas moins rentables relativement aux entreprises créées avant la réforme.
On peut tirer plusieurs enseignements de cette réforme.
Premièrement, l’expérimentation entrepreneuriale est essentielle. De nombreux entrepreneurs commencent petit, testent des idées ainsi que leur goût et leur capacité à être entrepreneur, et certains finissent par grandir. Offrir aux entrepreneurs une assurance contre l’échec est donc un outil puissant pour favoriser la création d’entreprise.
Deuxièmement, le coût fiscal d’une telle assurance n’est pas nécessairement élevé. Les caisses d’allocations chômage ne publient malheureusement pas de données permettant de faire un calcul précis du coût fiscal de la réforme. Cependant, nos estimations fondées sur les données disponibles indiquent que le coût de la réforme a été faible (10 000 euros par emploi).
Enfin, la réforme souligne qu’une bonne conception de l’assurance-chômage est essentielle. Un élément clé de la réforme est que le gouvernement n’a pas essayé d’agir comme un capital-risqueur en cherchant à identifier les entrepreneurs ou secteurs d’avenir.
En effet, les gouvernements font généralement de piètres capital-risqueurs par manque d’expertise et par risque de capture de l’action publique, processus visant à détourner les décisions publiques de l’intérêt général pour servir les intérêts d’un groupe ou d’individus donnés.
Au lieu de cela, le programme était ouvert à tous les chômeurs et l’expérience montre qu’il n’a pas attiré des entrepreneurs moins compétents ou moins ambitieux.
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Face à la crise économique actuelle, il apparaît fondamental de conserver ce programme, en particulier dans un contexte de destruction d’emplois et d’incertitude croissante pour les entrepreneurs à la suite de la pandémie Covid-19.
Une assurance-chômage bien conçue reste un moyen efficace pour lutter contre ces deux problèmes, en aidant les chômeurs à créer des emplois pour eux-mêmes et pour les autres, et en encourageant la création de nouvelles entreprises.