Comprendre si les politiques publiques fonctionnent, est-ce possible ?

En aménagement du territoire comme dans d'autres secteurs, l'évaluation des politiques publiques est indispensable mais compliquée. Shutterstock

Comprendre si les politiques publiques fonctionnent, est-ce possible ?

Ce texte a été co-rédigé avec Elena Ragazzi (Université de Turin, IRCrES) et est publié en partenariat avec la Revue d’Économie Régionale et Urbaine dans le cadre de son dernier numéro spécial sur l’évaluation des politiques régionales en Europe.


« L’argent public est dépensé pour rien » ; « Ils devraient utiliser l’argent des contribuables pour faire des choses plus utiles » ; « Les politiques ne comprennent pas ce dont les gens ont vraiment besoin… »

Qui n’a jamais entendu ce genre de commentaires, symptomatiques d’une défiance croissante vis-à-vis de la politique et du fossé qui se creuse entre les électeurs et leurs représentants ? Pour rétablir la confiance de la société civile, peut-être faudrait-il pouvoir obtenir des garanties sur le déroulement de l’action du gouvernement, et évaluer si les résultats attendus sont au bien au rendez-vous. Mais comment s’y prendre ? En d’autres termes, comment savoir si les politiques publiques fonctionnent ?

Pourquoi évaluer les politiques publiques ?

La contraction des ressources financières des États et l’aggravation des difficultés dans lesquelles se trouvent les territoires poussent à réexaminer les politiques régionales et infra-régionales et leur capacité à produire des effets tangibles. De plus, l’Union européenne est en train d’accroître sa pression sur les États membres et sur les autorités de gestion régionales afin qu’ils adoptent des plans d’évaluation des effets des politiques qu’elle finance.

L’effet combiné de ces deux phénomènes rend le débat relatif aux méthodes d’évaluation de la performance des politiques régionales particulièrement urgent. L’évaluation des politiques publiques est restée beaucoup trop longtemps isolée d’une réflexion sur les méthodologies employées. De nombreuses questions se posent pourtant : quels sont la validité et le rôle des méthodes quantitatives et qualitatives d’évaluation ? Est-il possible d’évaluer objectivement ? Comment évaluer la nature des causalités ? La qualité des données exploitées et leur raffinement ? La multidimensionnalité des phénomènes adressés par les politiques et des objectifs de celles-ci ? etc.

Répondre à ces interrogations est un véritable défi. Étant donné les énormes ressources allouées au rééquilibrage des disparités régionales en Europe, la portée des résultats est très controversée. Il suffit de regarder la quantité de fonds européens investis en Italie dans les régions de l’objectif « Convergence » qui semblent donner peu de résultats.

Problème : l’examen de l’efficacité des dispositifs déployés est parfois difficile à accepter de la part des gestionnaires dont le travail est évalué. L’évaluation est souvent perçue comme longue, complexe et peut avoir une connotation négative (contrôle, jugement, processus lourd, procédurier).

Néanmoins, mener de telles démarches qui se concentrent sur les effets causaux devrait améliorer l’efficacité (le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs fixés par les décideurs) et l’efficience (l’optimisation des outils/moyens mis en œuvre pour obtenir un résultat) des politiques publiques de développement territorial. Cela aiderait les futurs décideurs/gouvernements à décider de maintenir, supprimer ou réaménager leurs politiques.

En quoi consiste l’évaluation des politiques publiques ?

L’évaluation des politiques publiques est une activité analytique. Il s’agit de comprendre comment les interventions publiques ont été réalisées et quels résultats elles ont produits. Elle se construit par étapes. Il s’agit dans un premier temps de définir et décrire le besoin social auquel une réponse doit être apportée. On définit ensuite la logique d’intervention (appelée la théorie du programme, qui identifie l’ensemble des liens de cause à effet pour lesquels on croit qu’une action peut améliorer les besoins eux-mêmes), et on décrit la façon dont l’intervention a été réalisée (processus). L’avant-dernière étape est l’analyse des résultats obtenus grâce à elle (efficacité). Enfin, finalement, on estime les coûts engendrés pour arriver à ces réalisations et résultats (efficience).

Cette évaluation permet aux décideurs (par exemple, qu’aux responsables des organismes à but lucratif dont les membres engagent leurs contributions sur une base volontaire) de répondre de leur devoir d’efficacité. Il leur faut en effet rendre compte de leurs choix, des mesures prises pour les mettre en œuvre et répondre de leurs conséquences. Un terme résume cette obligation : la redevabilité.

Premier obstacle sur le chemin vers ladite redevabilité : comment rendre compte si l’on ne dispose pas des informations nécessaires ? Malheureusement, très souvent, les autorités de gestion elles-mêmes n’ont pas une image claire de tous les aspects qui contribuent au jugement final sur le travail effectué. Pourtant, bien souvent, les bases de données existent, mais elles sont difficiles à acquérir, à systématiser et à utiliser car elles sont dispersées entre plusieurs bureaux et/ou institutions, conséquence de la décentralisation administrative et de l’externalisation des services. C’est l’exemple d’Eurostat qui, malgré les efforts d’harmonisation et de compilation des données, peine parfois à obtenir des données exhaustives pour l’ensemble des pays européens.

C’est ici qu’intervient l’évaluateur. Cette personne, qui peut être interne à l’institution mais est le plus souvent indépendant (pour garantir une autonomie de jugement), a pour rôle de répondre à tout un panel de questions : dans la mise en œuvre de la politique, quels sont les objectifs attendus ? Ont-ils été atteints ? Pour quelle part doit-on l’attribuer aux dispositifs spécifiques mis en œuvre pour répondre à ces objectifs ? Pour quelle(s) cible(s) ont été obtenus les meilleurs résultats ? Les moins bons ? Les ressources utilisées ont-elles été proportionnelles aux résultats obtenus ? Dans le cas de résultats négatifs, comment expliquez-vous l’échec ? Dans le cas de résultats nuls ou positifs, comment est-il possible d’augmenter l’effet et d’atteindre les cibles les plus nécessiteuses ?

Pour une évaluation ouverte

Nous pensons que l’évaluation des politiques doit être décentralisée et réalisée par des tierces personnes/tiers organismes extérieur·e·s aux institutions les ayant mises en œuvre. En conséquence, l’évaluation devrait être réalisée par la communauté académique (et plus largement non gouvernementale) dans un schéma d’évaluation ouverte.

Dans ce cadre, il semble aussi important d’intégrer un troisième « acteur » – en plus des élus-décideurs et des chercheurs – qui est à la fois opérateur et bénéficiaire des dites politiques : la société civile. Conçue au sens large, elle fait référence tout aussi bien aux institutions de surveillance/contrôle des politiques (tels que les Conseils de développement ou les Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) qu’aux citoyens (constitués en associations ou non).

À l’avenir, il semblerait souhaitable, lorsque les choix méthodologiques le permettent, d’intégrer la société civile dans la démarche d’évaluation, y compris dans la construction de la démarche et la définition des indicateurs et critères de réussite. La société, qui profite des actions mises en place par la politique (ou les subit), serait ainsi également partie prenante active de leur conception et de leur évaluation. Elle pourrait ainsi devenir actrice d’une pratique évaluative de qualité. Son inclusion dans le processus de gestion des politiques pousserait en effet les décideurs à proposer une définition des objectifs plus claire, et une explicitation des moyens par lesquels ils envisagent de les atteindre. Ce qui augmenterait la faisabilité de l’évaluation des résultats et son rôle dans la prise de décisions (evidence based policy making).

Cette approche participative permettrait également de fédérer les parties prenantes des projets et assurerait une adhésion à des objectifs communs, fixés collectivement, afin de pouvoir évaluer s’ils sont atteints à l’échéance définie.