« Nous ne pensons pas, comme certains utilisant à outrance les “yakafokons”, que nous aurions pu prendre d’autres décisions que celles prises par l’exécutif au vu des connaissances scientifiques, ou plutôt du manque de connaissances scientifiques, sur le virus ».
La déclaration de la députée Laure de la Raudière, le 28 avril 2020, à l’occasion du débat parlementaire à l’Assemblée nationale qui a suivi la déclaration du gouvernement relative à la stratégie nationale de déconfinement, met l’accent sur la façon dont la décision politique peut, et doit, s’appuyer sur l’état de l’art scientifique.
Un tel dialogue entre la communauté scientifique et les pouvoirs publics apparaît d’autant plus important dans un contexte de crise sanitaire ayant abouti à un confinement général de la population, dont la conséquence la plus immédiate a été de mettre tout un pan de l’économie à l’arrêt, générant des coûts directs, et des répercussions de long terme des plus incertaines.
Parce que jamais une gestion d’une crise sanitaire ne semble avoir eu pareille incidence économique, il nous semble particulièrement opportun de questionner la rectitude de ces propos et de nous intéresser à la façon dont le gouvernement, dans un contexte de publication en temps réel de données scientifiques et d’indications sanitaires, a pris une série de (non) décisions qui ont in fine débouché sur ce décret organisant le confinement de la population.
Nous posons en creux la question de l’efficacité de l’action publique et de la place accordée à la science dans la prise de décision politique.
Asymétrie informationnelle
Pour réaliser ce travail, nous partons du postulat selon lequel le gouvernement a eu à prendre des décisions en situation d’asymétrie d’information, en cela qu’il ne disposait que des informations disponibles publiquement, et que celles-ci ne sont pas nécessairement complètes. Le caractère inédit de la menace sanitaire plaçait les acteurs en situation de relative méconnaissance, mais il ne peut être exclu d’emblée que certains acteurs étaient mieux informés que d’autres.
Ce postulat nous paraît d’autant plus robuste que, d’une part la pandémie a pris ses racines en Chine qui est suspectée d’avoir fait de la rétention d’information quant à l’ampleur de la crise, y compris auprès de sa population, tout en bâillonnant les lanceurs d’alerte (elle vient d’ailleurs de relever de 50 % le nombre de décès) ; et que, d’autre part, la pandémie concerne un virus nouveau (Sars-Cov-2) qui déclenche une pathologie elle-même nouvelle (Covid-19), pour laquelle le savoir médical reste largement à découvrir.
Cette situation n’est pas sans évoquer les travaux de George Akerlof, lauréat 2001 du prix « Nobel » d’économie, à propos de la prise de décision en situation d’asymétrie informationnelle. Celui-ci a montré qu’en l’absence d’une autorité centrale indépendante chargée de filtrer les informations selon leur degré de qualité, les agents en déficit d’information ont une tendance naturelle à la sélection adverse, c’est-à-dire à prendre des décisions qui semblent minimiser le risque, mais qui se révèlent très coûteuses collectivement en ce qu’elles se traduisent par l’exclusion des meilleures offres.
Dans le cas d’Akerlof, l’absence de mécanismes de régulation efficients et indépendants (de type contrôle technique) sur le marché des véhicules d’occasion conduisait naturellement à l’exclusion des véhicules de bonne qualité. Peut-on craindre qu’en l’absence de tels mécanismes, les mêmes causes aient pu produire les mêmes effets ?
Que l’absence d’une autorité supranationale indépendante disposant d’un pouvoir de sanction – ce que l’Organisation mondiale de la santé (OMS), agence d’un organe politique (Organisation des Nations unies) fonctionnant sur la base des équilibres de pouvoir, ne saurait être sous sa forme actuelle – ait pu se traduire par des biais cognitifs et, in fine, par la sélection des informations donnant lieu aux mesures les moins douloureuses à appliquer politiquement ?
Anatomie d’une décision
Du fait de ce contexte d’information incomplète et asymétrique, il ne nous est pas donné de connaître les informations dont disposaient ces organes à chaque moment de la gestion de la crise.
Cependant, sur la base de la littérature scientifique issue des plus importants journaux scientifiques, tels que Science, Nature, The Lancet ou le British Medical Journal, et des communiqués officiels de l’OMS, il nous est possible de connaître ce que le gouvernement aurait dû intégrer dans son raisonnement et son action.
Nous avons reconstitué une frise chronologique pour établir un parallèle entre l’état des connaissances scientifiques, en train de se construire, et les actions menées tant par l’OMS que par l’État français.
Cette frise chronologique montre ainsi une série de discontinuités temporelles ou encore de décalages entre ce qui est discuté par les différents chercheurs et les actions des instances politiques, notamment le Gouvernement. Et ce, au moins à trois niveaux :
Entre l’état de l’art scientifique et l’OMS. Ainsi, alors qu’un article, publié dans Science le 21 janvier 2020, faisait état à l’endroit du Covid-19 d’une transmission humaine et d’un virus « difficilement contrôlable », le comité d’urgence de l’OMS déclarait le 30 janvier qu’il était préférable de ne pas restreindre les voyages et échanges internationaux, pour continuer à assurer la bonne santé de l’économie mondiale. Position réaffirmée le 27 février 2020, à travers un communiqué officiel conjoint avec l’OMT (Organisation mondiale du tourisme), deux jours seulement après la publication de deux articles dans Nature et Science qui alertaient, qu’à date, contenir le virus était déjà « impossible ».
Entre les positions de l’OMS et la gestion française de la crise. Ce hiatus s’exprime, de façon presque caricaturale, le 6 mars 2020, date à laquelle le président de la République Emmanuel Macron se rendait au théâtre « pour inciter les Français à sortir », alors que quelques heures auparavant l’OMS portait le confinement au niveau de priorité absolue. Il ne nous est pas permis de savoir si Emmanuel Macron disposait de cette information, ou s’il a décidé à titre individuel de ne pas en tenir compte. Mais il est intéressant de soulever que, par l’intermédiaire de son ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, la France a critiqué l’OMS pour ses manques dans la gestion du Covid-19, alors même que son gouvernement a parfois semblé réticent à suivre ses recommandations.
Dans la cohérence même de la gestion du gouvernement. Nous pourrions, à titre illustratif, citer la question du port du masque. Celui-ci est évoqué par le directeur général de la santé, Jérôme Salomon, dès le 22 janvier. S’en est suivie une longue séquence durant laquelle le gouvernement, par l’intermédiaire de son ministre des Solidarités et de la Santé ou de sa porte-parole, a tantôt essayé de rassurer la population quant à son stock de masques (le 24 février), ou d’en démontrer l’inutilité hors indications médicales (le 4 mars).
Un conseil scientifique mis en place tardivement
Quelles leçons pouvons-nous retirer des éléments présentés ci-dessus ? D’une part que, face aux crises de toute nature, les gouvernements – qui doivent composer avec une information incomplète et asymétrique – nécessitent le soutien normatif d’agences internationales apolitiques, et au degré d’expertise scientifique assuré. Si l’OMS entend pouvoir jouer ce rôle à l’avenir, cela devra probablement passer par une réforme profonde de sa gouvernance.
D’autre part, qu’en situation de gestion de crise, le politique doit s’appuyer sur l’état des connaissances produites par la science. Ce qui, dans le cas de la France, a été reconnu par la création – peut-être tardive (le 11 mars 2020) – d’un conseil scientifique chargé de l’éclairer dans sa prise de décision.
Il n’est nullement question de conférer un quelconque pouvoir de décision aux scientifiques, mais de reconnaître leur capacité à éclairer la décision politique en établissant les choix d’action possibles et en tentant d’en anticiper au mieux les multiples conséquences. Il nous apparaît d’ailleurs souhaitable que leur position soit rendue publique afin que le gouvernement soit contraint d’assumer publiquement ses choix, que ces derniers soient en tous points en ligne ou non avec les préconisations des scientifiques.
Aussi, cette réflexion ne saurait se limiter à la seule crise actuelle et devra se prolonger bien au-delà, et investir d’autres terrains. Il faut, en effet, espérer que le président Emmanuel Macron – et tous ceux amenés à lui succéder – saura entendre les scientifiques quand il s’agira de prévenir l’apparition de nouvelles catastrophes sanitaires ou naturelles, et notamment le changement climatique et la destruction de la biodiversité, et que les arbitrages ne se feront plus exclusivement sur la base d’impératifs économiques de court terme.