La décision du Tribunal constitutionnel polonais selon laquelle la Constitution nationale doit primer sur le droit européen est apparue comme un coup de semonce porté à l’édifice juridique européen et a déclenché une série de débats.
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La hiérarchie des normes semblait acquise à partir du moment où un État adhérait à ce nœud de traités qu’est l’Union européenne (UE) : le droit national en conflit avec le droit européen devait céder. La Cour de justice de l’Union (CJUE) était la gardienne scrupuleuse de la solidité des liens juridiques unissant les différentes composantes de cet ensemble. Mais en revenant sur ce postulat, le Tribunal polonais a pris une décision très politique.
Celle-ci est apparue d’autant plus choquante aux yeux des observateurs que le gouvernement de Varsovie est considéré par plus d’un comme autoritaire et malmenant l’État de droit.
Le débat possible sur les rapports entre le droit national et le droit européen a donc été rendu inaudible, car il a été placé à des niveaux qui faisaient de la discussion quelque chose d’impossible à tolérer. Pour certains, l’affaire était trop grave : l’État de droit, et même l’avenir de l’Union étaient en jeu. La décision polonaise devait donc absolument être revisée.
La question devenait dès lors « comment faire plier ce gouvernement ? » Or, comme la capacité de l’Union à faire appliquer certaines de ses décisions est aussi puissante que celle de la Société des Nations en son temps, c’est-à-dire nulle, il n’y avait que l’arme économique et celle des fonds promis au titre du plan de relance « EU Next generation » qui pouvaient peut-être faire plier Varsovie.
Que l’Union doive recourir à pareille menace en dit long sur l’état de dégradation des rapports politiques en son sein.
Pour d’autres, acquis à un certain souverainisme et prêts à oublier les atteintes à l’État de droit orchestrées par le gouvernement polonais, la Pologne était libre de ses choix, et c’est le droit européen qui devait céder. Peu importe la nature des décisions prises, la démocratie impliquait un renversement dans la hiérarchie des normes.
Le débat impossible prend ainsi une nouvelle fois place, avec l’opposition supposée entre, d’un côté, le camp du droit et du bien et de l’autre, le camp du souverainisme arc-bouté, nationaliste et, dans le fond, condamnable. La pensée binaire avait encore une fois frappé.
L’UE est pétrie de paradoxes : projet politique, elle s’est construite sur la méfiance envers le politique et a voulu le museler par le droit et l’économique.
Désormais, le politique revient à la charge sous différentes formes, illustrant à sa manière la théorie du frigo de Jacques Rupnik. Ce dernier, en analysant l’éclatement du fédéralisme yougoslave, l’expliquait par des conflits conservés au réfrigérateur pendant l’ère de Tito, mais au prix d’un pourrissement inquiétant. L’Union européenne, sans basculer dans la guerre civile, expérimente elle aussi les retours d’un politique trop longtemps endigué.
Le politique saisi par le droit
Le projet européen se voulait un projet politique dont l’arc allait du rétablissement de la paix sur le continent à la lutte contre le communisme.
Il est l’enfant de l’Europe vaticane des années 1950, un projet chrétien-démocrate qui s’est pensé aussi bien contre le keynésianisme que contre le socialisme et, surtout, le communisme.
Le projet était très largement fondé sur l’idée que des solidarités successives de nature économique débordant sur d’autres domaines donneraient naissance à quelque chose d’hybride qui ne serait ni État-nation, ni Empire, mais une sorte de fédération des nations.
En réalité, le projet s’est construit sur la méfiance à l’égard du politique, visant à l’enserrer, le limiter et le placer sous la férule du marché et du droit (lois budgétaires encadrées, gestion de la monnaie confiée à une banque centrale indépendante, ordre juridique émanant de la concurrence libre et non faussée…). Le politique étant assimilé à la guerre, au nationalisme ou encore aux préjugés, il ne pouvait qu’inspirer la défiance.
Mais il ne s’est pas seulement agi de l’encadrer. Il s’est aussi agi de se substituer à lui, et d’imaginer ses intentions. C’est ici que la CJUE entre en scène, comme je l’indique dans mon livre : sa méthode d’interprétation du droit poursuit des objectifs de nature politique. Elle considère que le droit ne doit pas être strictement appliqué, mais appréhendé de façon extensive, dans le cadre des objectifs implicites contenus dans les traités : en cas de litige, l’interprétation du droit doit toujours privilégier un supposé « esprit des traités », impliquant le renforcement de l’intégration supranationale.
Les prérogatives accordées au juge lui donnent donc un pouvoir presque constituant, puisqu’il lui appartient de combler les lacunes supposées du droit communautaire.
On voit donc bien là comment le juridique est censé guider et soumettre le politique.
L’UE ou l’art du paradoxe : défense de l’État de droit et méfiance à l’égard de la démocratie
La méfiance à l’égard du politique s’est parfois transformée en dérive antidémocratique. Cela, moins pour les raisons habituellement évoquées (Parlement européen faiblement doté de pouvoirs, technocratie omnipotente) que du fait d’une sorte de suspicion de la part des autorités européennes vis-à-vis de ce qui pouvait sortir des urnes nationales.
L’élection d’Alexis Tsípras en Grèce avait ainsi été accueillie par la surprenante sortie de Jean-Claude Juncker, l’ancien président de la Commission européenne, qui avait affirmé qu’« il ne peut y avoir de choix démocratique contre les traités européens ».
L’UE, qui se veut le parangon de l’État de droit, exige son respect de la part des nations européennes pour obtenir une adhésion ou, pour ses membres, des fonds dans le cadre de son plan de relance. Mais, dans le même temps, elle n’hésite pas à vider la démocratie de l’intérieur ou en rend l’exercice compliqué.
Il faut se souvenir combien, dans les pays du Sud durant les années 2011 et suivantes, il a été difficile de former des majorités, car les choix des citoyens risquaient d’être incompatibles avec les règles européennes. Que l’on se remémore, à cet égard, la difficile accession du bloc des gauches au Portugal, le fonctionnement récent de la démocratie espagnole ou les nouveaux rôles des présidents italiens, comme Giorgio Napolitano ou Sergio Matarella, grands ordonnateurs de gouvernements européistes.
Le paradoxe économique : quand l’économique capture le politique
L’autre paradoxe vient de l’économie. Cette dernière devait donner naissance à du politique, mais le marché a finalement capturé le politique.
Les politiques économiques non coopératives l’ont emporté, et la recherche de la compétitivité a fait oublier que l’Union européenne était, au départ, une communauté de partenaires et pas uniquement de concurrents.
La logique de la libre circulation des capitaux et l’affirmation de la logique concurrentielle ont autonomisé la sphère économique, qui est devenue centrale dans le projet européen. L’objectif désormais était la mise en œuvre de réformes structurelles affectant la protection sociale et le marché du travail. De plus en plus de domaines économiques, comme la politique commerciale, sont ainsi soustraits de la délibération collective.
En somme, les paradoxes traversant l’organisation juridique et économique de l’Union en font non seulement un lieu de développement des travers les plus inquiétants de la seconde mondialisation (la mondialisation financière, débutée à la fin des années 1970) à travers les possibilités de concurrence déloyale (dumping social et fiscal) qu’ils ouvrent, mais nourrissent aussi les contestations.
Cet arrière-plan met à mal certains piliers sur lesquels repose l’adhésion des citoyens à l’UE et participe à l’intensification de la fréquence à laquelle l’Union rencontre des crises depuis 2010 (la crise dite grecque, la crise migratoire, les tensions à l’est, etc.). Ce faisant, la contestation de l’ordre européen, ne pouvant s’opérer sur un terrain politique cadenassé, s’est déportée dans les domaines économique et juridique.
Que l’on songe déjà au Brexit : le Royaume-Uni avait fait du retour à la supériorité au droit britannique sur celui de l’Europe une pierre angulaire de sa sortie. Et dans l’ordre économique, les pays d’Europe centrale et orientale cédaient, ces dernières années, au contre-projet de mondialisation chinois, les nouvelles routes de la soie. Mais le politique prend désormais d’autres visages.
Les différents visages du retour du politique
Il y aurait tout un nuancier à explorer pour observer le retour du politique dans la contestation contre l’UE.
Il est revenu de manière inquiétante lors de la crise dite grecque, durant laquelle les préjugés à l’égard des pays du sud ont prospéré un peu partout. Le nationalisme que l’Europe avait combattu depuis sa création revenait sous la forme d’un racisme décomplexé. Souvenons-nous de certains titres de journaux allemands ou encore des sorties de l’ancien président de l’Eurogroupe, Jeroen Dijsselbloem, parlant de la préférence des habitants du sud pour l’alcool et les femmes.
Mais le politique n’a pas cessé d’exister dans les pays forts et dominants du continent, comme l’Allemagne qui, d’une part, adhérait à l’ordre économique et juridique européen, mais, de l’autre, disposait d’une Cour constitutionnelle ne cédant pas d’un pouce sur la souveraineté allemande, exigeant que l’Allemagne puisse toujours décider par soi-même et pour soi-même.
La Pologne, sans détenir la même puissance – et peu importent ses motifs – voulait à son tour faire valoir la possibilité d’imposer son ordre juridique national et a porté la contestation là où le Royaume-Uni l’avait fait avant elle : sur le terrain du droit. En faisant prévaloir son droit sur celui de l’Europe, elle n’est pas le héraut de la démocratie retrouvée de demain qui reconquiert fièrement sa souveraineté, mais le signe supplémentaire de la décomposition d’un ordre européen fondé sur le droit et le marché.
La déconstruction européenne continuera d’emprunter les chemins du droit, d’autant plus que les sujets clés à venir sont à haute teneur juridique : gestion des flux migratoires, dumping social, fiscal, normes techniques, sanitaires, phytosanitaires. La Pologne poursuit le travail britannique et l’Union européenne n’a rien d’autre à offrir. Elle est en panne d’imaginaire et a montré que face aux enjeux de nos économies, elle apparaît confuse, contradictoire et exacerbe les tensions plus qu’elle ne parvient à les résoudre.