Débat : Et si la France optait pour un régime parlementaire ?

Vue du fauteuil du président de l'Assemblée nationale. Benoit Caen/Wikimedia, CC BY-SA

La présente crise sanitaire doit être l’occasion d’une interrogation sur les conditions d’un approfondissement de la démocratie, de nature à éloigner un risque dont nous ne sommes pas à l’abri, celui de l’illibéralisme, ainsi que le souligne Luc Rouban dans la note du Cevipof de mars dernier, « L’emprise du libéralisme autoritaire en France ».

On peut craindre que, débarrassé des contre-pouvoirs institutionnels, la voie choisie soit celle d’un exécutif tout-puissant indifférent à l’expression de la souveraineté populaire, sans rien, dès lors, qui puisse empêcher l’application systématique du programme majoritaire.

Un régime n’est démocratique que si le peuple jouit, individuellement et collectivement, de la possibilité permanente de contester les décisions de son gouvernement. Au principe de la « contestabilité », tel qu’il a été théorisé par le philosophe Philip Pettit, se trouve l’idée que ceux qui prennent les décisions doivent rendre les comptes à ceux qui sont affectés par celles-ci. Or, dans la France d’aujourd’hui, les canaux par lesquels la contestation peut s’exercer en amont d’une décision, c’est-à-dire lors de son élaboration à l’Assemblée, sont sans réelle portée. Le présidentialisme à la française n’a nul besoin de l’accord parlementaire.

La force de l’ancien roi

En effet, depuis la réforme constitutionnelle de 1962 (instaurant l’élection du président de la République au suffrage universel), et le passage du septennat au quinquennat (avec concomitance des présidentielles et des législatives), les choix politiques essentiels reviennent exclusivement à l’exécutif.

On pouvait s’attendre à ce processus de délitement démocratique que nous connaissons depuis : le 6 octobre 1848, en réponse à Lamartine, Jules Grévy, devant l’Assemblée constituante, décrivait les pouvoirs que l’on projetait de confier au président de la République comme exorbitants : il disposait de la « force matérielle » de l’ancien roi (c’est-à-dire la concentration des pouvoirs) et de la « force morale » nouvelle (le roi, ne pouvant se prévaloir que de la souveraineté historique, ne la possédait pas) que confère le suffrage universel.

Portrait photographique de Jules Grévy dans les années 1870. Il sera président de l’Assemblée nationale en 1871 puis de la présidence de la République en 1879. Wikimedia

Aussi Grévy concluait-il qu’il « un semblable pouvoir, conféré à un seul, quelque nom qu’on lui donne, roi ou président, est un pouvoir monarchique ». Que n’a-t-on tenu compte de cet avertissement qui insistait utilement sur le danger de la perversion césarienne ou bonapartiste, en tant que moyen de contourner les contre-pouvoirs ?

Une démocratie dysfonctionnelle

Et même si le déficit démocratique ne se réduit pas au vote électif, on ne peut sans danger priver celui-ci de toute réelle portée. Une participation électorale de plus en plus faible, une méfiance grandissante à l’égard des « élites » issues des urnes et, au-delà, un doute constant quant à la neutralité de l’État, tout concourt à l’érosion du système démocratique.

Le sondage OpinionWay pour le Cevipof d’avril 2020 indique que pour 64 % des enquêtés, la démocratie ne fonctionne pas bien en France.

Pourtant, des études montrent que l’intérêt pour la chose publique n’a pas disparu, mais il se manifeste plus sur le mode du rejet que sur celui de l’adhésion. On peut certes rappeler que l’alternance entre rejet et adhésion est constitutive, comme l’a souligné Pierre Rosanvallon, de la démocratie représentative :

« Le principe de construction électorale de la légitimité des gouvernants et l’expression de la défiance citoyenne vis-à-vis des pouvoirs ont pratiquement toujours été liés ».

Mais, précisément, ce lien se défait inexorablement et ne demeure que la défiance. Celle-ci ne peut durablement s’installer sans porter avec elle un nihilisme du mécontentement, qui se réalise ultimement dans un populisme caractérisé par la critique des élites et, corrélativement, une préférence pour les vertus du bon sens contre la rigueur méthodologique de la science (voir les débats autour de l’hydroxychloroquine et de la personnalité de son promoteur).

Rompre avec la spécificité française

L’une des façons de retisser le lien, modeste mais nécessaire, serait de faire cesser la spécificité française et d’opter pour un régime parlementaire.

Ce dernier est caractérisé par l’équilibre des pouvoirs entre le cabinet ministériel et le Parlement, comme nous pouvons l’observer en Grande-Bretagne.

Dans ce cadre, le président n’a qu’une fonction limitée, éventuellement d’arbitrage. Pour reprendre une formule célèbre, il se contente d’« inaugurer les chrysanthèmes ».

Le général de Gaulle, emblème de la personnification du pouvoir à la française, INA.

C’est le cas en Italie ou en Israël où le président assure les fonctions protocolaires, veille au bon fonctionnement des pouvoirs publics ou encore à l’indépendance de la nation.

La question de la popularité du régime parlementaire en France mériterait des sondages propres, qui ont plutôt tendance à mesurer l'attachement des Français au régime présidentiel, mais nous manquons de données récentes à ce sujet.

Est-il politiquement acceptable de l’invoquer ? Les Français se sont habitués à la personnification du pouvoir, qui conduit à privilégier l’image et les traits de caractère du candidat à la présidence.

Dès lors, la confiance accordée à ce dernier repose plus sur ses qualités affectives perçues que sur sa compétence (l’anglais utilise le mot trust pour la confiance envers nos proches et confidence pour celle liée à la compétence attribuée aux acteurs publics). Or les récents sondages comme celui du baromètre de confiance du Cevipof déjà mentionné indiquent que ces indices de confiance sont au plus bas.

En finir avec la « monarchie républicaine »

Les données révèlent que la confiance dans l’institution présidentielle n’est que de 34 % et celle envers l’Assemblée nationale de 33 %. En comparaison, en Allemagne, le Bundestag jouit d’une confiance de 60 % et, au Royaume-Uni, The House of Commons de 53 %.

Si donc nous souhaitons un exercice critique de la citoyenneté, qui suppose la possibilité de la contestation, il faut en finir avec la « monarchie républicaine », selon l’expression utilisée jadis par le constitutionnaliste Maurice Duverger.

Dans quelle autre démocratie a-t-on un prince qui, bien qu’irresponsable politiquement devant l’Assemblée nationale, décide de tout ?

Rappelons-le, le président de la République nomme notamment les ministres, ambassadeurs, chefs des parquets, dirigeants d’entreprises publiques, etc.

Les choix de communication et d’image d’Emmanuel Macron illustrent pleinement sa volonté d’incarner un exécutif fort. Ici le 7 mai 2017, juste avant son discours au Louvre lors de son élection comme président de la République. Philippe Lopez/AFP

Le Premier ministre, lui, exécute tout en étant responsable devant des députés réduits à un rôle marginal, lorsqu’ils appartiennent à la majorité, ou, le plus souvent à l’impuissance, lorsqu’ils sont dans l’opposition.

Certes, l’hypothèse d’une cohabitation (qui rendrait le président dépendant de la nouvelle majorité parlementaire) n’est pas théoriquement exclue. Mais la concomitance, depuis le passage au quinquennat, des élections présidentielles et législatives, rend improbable le vote d’une motion de censure, les électeurs souhaitant assurer une majorité de gouvernement au président nouvellement élu.

Une Assemblée plus équilibrée

La survie de la démocratie impose donc une Assemblée élue, pour l’essentiel, au scrutin majoritaire afin d’en garantir, durant la durée de la mandature, la pérennité.

Rien évidemment n’interdit une part de proportionnelle, comme l’Allemagne le fait sans inconvénient depuis fort longtemps avec une forte stabilité gouvernementale. En s’inspirant du modèle allemand, la France pourrait rééquilibrer la réalité de son paysage politique.

L’écueil à éviter serait celui de la proportionnelle intégrale réclamée par certains partis ou mouvements sociaux : dans ce système, chaque parti politique dispose d’un nombre de sièges proportionnel au total des suffrages obtenus.

Or, l’origine de l’instabilité des républiques parlementaires se situe dans la proportionnelle intégrale. Chaque formation politique voit son poids électoral strictement représenté au Parlement, ce qui rend nécessaire les alliances entre des paris qui s’opposent sur grand nombre de sujets. Ainsi les coalitions ne tiennent que grâce à l’appoint de petits partis extrémistes religieux ou nationalistes, susceptibles de modifier les alliances, ce qui leur donne une capacité de nuisance sans commune mesure avec leur poids réel.

On entre alors dans une démocratie de marchandages, comme Israël vient d’en apporter, une fois encore, la démonstration.

Si la France optait pour un régime parlementaire, peut-être alors pourrait-on parler des idées plutôt que des individus.

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