Igor Stravinsky, Marc Chagall, Vladimir Nabokov : ces grands artistes ont été, dans les années 1920, des réfugiés apatrides et ont bénéficié du passeport Nansen, mis en place sous l’égide de la Société des Nations, pour pouvoir voyager et se réinstaller dans un pays d’accueil. Imaginerait-on, aujourd’hui, qu’on puisse refouler ces personnes et les laisser périr en mer ?
Pourtant, aujourd’hui, c’est ce qui se passe : des milliers de migrants et réfugiés périssent aux portes de l’Europe après avoir effectué un trajet qui relève du parcours du combattant. Plus de 34 000 migrants et réfugiés ont trouvé la mort, depuis 1993, en essayant de rejoindre l’Europe. Et rien qu’en 2017, plus de 3100 migrants sont morts ainsi.
Et ce, alors que la Déclaration universelle des droits de l’homme de l’ONU proclame dans son article 13 que « toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l’intérieur d’un État », et que « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ».
L’ONU, l’instance légitime
Aujourd’hui il y a 68 millions de réfugiés dans le monde, et 258 millions de personnes déplacées. C’est la plus importante crise de l’accueil des réfugiés depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Pour gérer cette gigantesque crise humanitaire au niveau mondial, l’ONU, organisation internationale rassemblant 193 États membres, apparaît comme l’instance légitime, car elle est universelle et multilatérale.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, déjà, l’ONU avait pris le problème des réfugiés à bras le corps en créant l’Organisation internationale des réfugiés (OIR), une organisation temporaire qui a fonctionné de 1946 à 1952, aidant à assister et ré-insérer des personnes réfugiées. L’OIR a été financée à plus de 50 % par les États-Unis avec, au final, près d’un million d’Européens réinstallés, principalement aux États-Unis, mais aussi en Australie, en Israël, en Europe de l’Ouest et au Canada.
Aujourd’hui, l’ONU se saisit à nouveau de cet enjeu. Il est urgent de mieux accueillir les réfugiés et d’équilibrer leur répartition. Actuellement, environ 60 % de tous les réfugiés sont accueillis dans 10 pays seulement à travers le monde, et 84 % le sont dans des pays en développement. Trois pays « génèrent » à eux seuls la moitié des réfugiés externes du monde entier : la Syrie avec 4,9 millions, l’Afghanistan avec 2,7 millions et la Somalie avec 1,1 million.
Quant à la Colombie avec 6,9 millions, la Syrie avec 6,6 millions et l’Irak avec 4,4 millions, ils comptent le plus grand nombre de personnes déplacées internes. Et il faudra de plus compter à l’avenir avec un nombre de plus en plus important de réfugiés climatiques. L’ONU prend en compte depuis longtemps cette nouvelle catégorie de réfugiés : cette notion a été introduite à l’ONU en 1985.
L’action du HCR de plus en plus contestée
Le Haut Commissariat aux réfugiés (HCR) a été créé en 1951, pour faire appliquer la Convention de Genève sur les réfugiés, adoptée cette même année. Celle-ci définit le statut de réfugié et codifie le droit d’asile. Initialement, cette Convention concernait – et à travers elle le HCR – seulement les réfugiés victimes de la Seconde Guerre mondiale : l’article 1A2 de la convention précisait ainsi qu’elle ne s’appliquait qu’aux « événements intervenus avant son adoption ». Cette clause restrictive a été supprimée en 1971 : désormais la Convention de Genève s’applique à tous les réfugiés du monde et jusqu’à nos jours.
Mais, dans les années 1990, le HCR a inversé sa doctrine : alors que pendant les années de la Guerre froide, il insistait sur le droit de quitter son propre pays (en particulier pour des raisons idéologiques, pour soutenir les citoyens du bloc de l’Est qui souhaitaient passer à l’Ouest), le HCR a depuis la chute du communisme plutôt développé l’idée du droit de rester dans son propre pays, du droit de ne pas être déplacé. Cette inversion de doctrine s’est faite aussi pour aller dans le sens de l’opinion répandue dans les pays occidentaux, désormais hostiles à l’arrivée de nouveaux venus.
L’action du HCR est aujourd’hui controversée : on peut lui reprocher d’agir moins dans le sens de l’intérêt des réfugiés eux-mêmes que dans celui des pays occidentaux qui ne veulent pas les voir arriver chez eux. Le HCR irait dans le sens du contrôle des flux de réfugiés, et oeuvrerait à les empêcher de trouver asile dans un autre pays.
De fait, certains réfugiés accablent le HCR. Ainsi, en Turquie, certains témoignent en ces termes :
« Le HCR nous traite comme des sous-hommes. Nous sommes des réfugiés, mais nous sommes quand même des êtres humains. J’ai attendu un an et demi pour avoir mon premier entretien ! Puis, j’ai attendu une réponse pendant plus de deux ans sans explications du HCR ».
L’effacement progressif de la distinction entre réfugié et migrant
De plus, avec la notion de réfugié climatique se développe au HCR l’idée que ces réfugiés doivent être assistés dans leur pays d’origine, et non pas autorisés à le quitter. Ainsi, selon Luc Legoux :
« Le concept de “réfugié climatique” pourrait conduire à effacer progressivement cette distinction [entre réfugié et migrant] et à accréditer l’idée que tous les réfugiés sont des migrants, certes forcés, mais qui peuvent être assistés dans leur région d’origine. Avec le développement de la notion de “réfugiés climatiques”, l’offre d’asile dans les pays occidentaux devient une obligation surannée. Le contrôle des frontières de la forteresse Europe s’affranchit ainsi des contraintes de la Convention de Genève et peut indéfiniment être renforcé. »
Avant sa récente disparition (en 2017), le juriste français Mario Bettati avait noté que « la doctrine du HCR s’est infléchie en passant de la défense du « droit de partir » favorable au droit d’asile à celle du « droit de rester » favorable à la fermeture des pays d’accueil.
Le HCR développe le concept de demande d’asile « manifestement infondée », notamment en raison de l’accroissement du nombre des « réfugiés économiques » – expression impropre mais significative des motivations de ceux qui fuient leur pays, en dehors de toute persécution autre que celle de la faim, de la pauvreté, du chômage ou du sous-développement. Sous la pression des pays riches soucieux de contenir la pression migratoire, il multiplie les programmes de « retours volontaires » qui sont souvent, de fait, des retours forcés.
« Une responsabilité partagée de la communauté internationale »
En septembre 2016, à l’occasion d’un Sommet consacré aux réfugiés et aux migrants, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la « Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants ». Dans cette déclaration, adoptée à l’unanimité, les 193 États membres de l’ONU ont réaffirmé l’importance du régime de protection des réfugiés, mis en place dès 1951 par l’ONU avec la Convention sur les réfugiés, laquelle définit le droit d’asile.
Dans cette Déclaration, un réfugié est défini en droit international comme une personne qui est hors de son pays d’origine par crainte de persécution pour des raisons de racisme, de religion, de nationalité, ou pour des raisons politiques ou sociales. Ce texte, d’esprit humaniste, souligne que la diversité « enrichit chaque société et contribue à la cohésion sociale ». Le pacte déplore « toutes les manifestations de xénophobie, discrimination raciale et intolérance » et affirme vouloir « contrer de telles attitudes », par une campagne mondiale et par un effort pour mettre en évidence les contributions positives des migrants.
La Déclaration de New York affirme aussi l’impératif de soutenir l’éducation des enfants de réfugiés. Et elle promeut « l’idée selon laquelle la protection des personnes contraintes de fuir et l’appui aux pays et communautés d’accueil constituent une responsabilité partagée de la communauté internationale devant être supportée d’une manière plus équitable ».
Dans ce texte, les États membres réaffirment aussi les droits des réfugiés et s’engagent à renforcer leur protection et à trouver des solutions durables en leur faveur, comme prévu dans la Convention de 1951. Ils expriment leur détermination à s’attaquer aux causes profondes des déplacements forcés, à apporter un appui plus durable aux réfugiés et à leurs communautés d’accueil, et conviennent de promouvoir activement les solutions durables pour les réfugiés, en particulier ceux se trouvant dans des situations prolongées.
Le Pacte de Marrakech, un instrument non contraignant
Ce processus lancé en 2016 a abouti à l’adoption, en décembre 2018, du « Pacte mondial de l’ONU pour des migrations sûres, ordonnées et régulières », dit pacte de Marrakech, et du Pacte mondial de l’ONU sur les réfugiés. Le Pacte de Marrakech a suscité un certain nombre de fantasmes selon lesquels ce pacte ouvrirait la voie à un accueil incontrôlé de migrants, alimentant ainsi de vives oppositions de la part de l’opinion publique d’extrême droite dans plusieurs pays occidentaux.
En réalité, ce pacte est un instrument non contraignant, qui prévoit seulement 23 objectifs pour « améliorer la coopération en matière de migrations internationales ». Il incite notamment à favoriser une meilleure connaissance des flux de migrants, au moyen de collecte de données, à lutter contre « les facteurs négatifs et les problèmes structurels » qui poussent les gens à fuir leur pays, à rendre plus accessibles les filières légales de migration, et les trajets migratoires moins dangereux. Ce même pacte pousse à moins recourir à la rétention administrative, à assurer des services de base aux migrants, à les aider à s’intégrer dans leur pays d’accueil, ainsi qu’à leur permettre de contribuer au développement de leur pays d’origine.
Il prévoit aussi de fournir des papiers d’identité aux migrants qui en sont dépourvus, d’accorder un soin particulier aux femmes et aux enfants (les enfants représentent plus de la moitié des réfugiés dans le monde), aux migrants un accès aux services sociaux ou encore à empêcher toute discrimination. Il indique, enfin, qu’un Forum mondial sur les réfugiés sera périodiquement convoqué.
Pour mettre en œuvre tous ces projets, l’ONU a nommé une représentante spéciale pour les migrations internationales, la Canadienne Louise Arbour (ancienne Haut-commissaire des Nations unies aux droits de l’homme).
Précisons que les États-Unis de Donald Trump se sont désengagés de ce pacte dès décembre 2017, suivis par l’Italie, l’Autriche, la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, l’Estonie, la Lettonie, la Suisse, l’Australie, Israël et la République dominicaine. Le Pacte a néanmoins été adopté par 164 pays.
L’ONU ne doit pas fléchir
Loin d’ouvrir les vannes à une immigration incontrôlée, ce pacte est plutôt un accord a minima sur le traitement des migrants, et plusieurs associations de droits de l’homme, comme Amnesty international, ont regretté les insuffisances du pacte, qui ne défend pas suffisamment les droits des migrants. Ainsi, le pacte ne condamne pas leur enfermement.
On assiste ainsi à un fléchissement des positions de l’ONU depuis quelques années dans un sens restrictif à l’égard des réfugiés et migrants. Il est lié aussi à l’intégration récente d’une autre structure, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) au sein de l’ONU. Or l’OIM répond à des motivations économiques plus qu’humanitaires.
Malgré le contexte international marqué par la montée d’opinions publiques d’extrême droite dans plusieurs pays, il faut que l’ONU continue à se faire le porte-voix des principes humanistes qui sont inscrits dans la Déclaration universelle des droits de l’homme. Mieux, face à la grave crise de l’accueil des réfugiés que nous connaissons aujourd’hui, il serait bon que l’ONU reprenne une action de grande ampleur d’aide aux migrants et réfugiés, dans l’esprit du passeport Nansen et de l’Organisation internationale des réfugiés (OIR) des décennies passées