Le budget de fonctionnement de la Métropole du Grand Paris est particulièrement bas. Loin d’être la traduction d’une gestion vertueuse, il souligne surtout le manque d’ambition politique pour cette structure, qui ressemble davantage à une coquille vide qu’à un outil intégrateur capable de résorber les inégalités territoriales. Décryptage.
Des compétences réparties entre Métropole, EPT et communes
La Métropole du Grand Paris a vu le jour le 1er janvier 2016. Entre cette date et le 1er janvier 2018, elle a dû choisir et négocier une partie de ses compétences avec les douze Établissements publics territoriaux (EPT) qui la constituent. Ces EPT, au nombre desquels figure Paris, ont la possibilité de choisir entre garder les compétences que les lois MAPAM (sur les métropoles et l’action publique) et NOTRe (sur l’organisation territoriale) leur ont données, ou les faire « redescendre » au niveau des communes. Les compétences obligatoires qui relèvent spécifiquement des EPT concernent notamment l’urbanisme et l’aménagement.
Tout d’abord, les EPT ont en charge de dessiner des documents d’urbanisme tel que le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) et le Plan Climat Air-Energie (PCAE). À plusieurs égards, ces documents d’urbanisme lient l’EPT aux communes et à la Métropole du Grand Paris, puisque les orientations prises dans le PLUI doivent être compatibles avec le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) au niveau de la Métropole, et avec les PLU des communes. De son côté, le PCAE doit être compatible avec le Plan Climat Air-Energie territorial de la Métropole.
Des communes peu contraintes, par choix politique
Si la hiérarchie des documents d’urbanisme peut paraître aliénante pour les communes, cela n’est pas le cas au regard de la gouvernance mise en place au sein de la Métropole.
Le Président de la MGP, Patrick Ollier, est en effet un élu convaincu de l’importance du bloc communal pour la gestion des territoires. Maire de Rueil-Malmaison, une commune aisée des Hauts-de-Seine, et un ancien parlementaire (il a quitté son siège pour respecter la loi sur le non-cumul des mandats), il suit une stratégie très prudente à la tête de la MGP. Élu Les Républicains, il s’oppose régulièrement dans les débats à la vision plus volontariste de ses collègues séquano-dionysiens (Gilles Carrez et Jacques JP Martin), et à celle de l’opposition communiste, écologiste et socialiste, qui réclame une plus grande péréquation au niveau métropolitain.
Dans le même temps, Patrick Ollier se confronte à deux autres institutions incontournables : le Conseil Régional, qui souhaite toujours garder la main sur les questions essentielles que sont le transport, le logement et la définition des orientations en terme d’aménagement, et le Conseil de Paris, en difficulté avant les élections de 2020, et qui souhaite imposer un engagement marqué dans le domaine des politiques environnementales.
Une Métropole dépourvue de légitimité
Ces contraintes donnent au Président de la Métropole un rôle complexe, à la fois promoteur de l’institution, défenseur du bloc communal, opposant à la prédominance de l’État, de Paris et des députés de Province. Dans les débats, Patrick Ollier se dit inquiet de la position de ces trois acteurs. La mairie de Paris, en raison de ses particularismes, ne serait pas assez métropolitaine. L’État et le gouvernement attaqueraient de leur côté l’intégrité des institutions territoriales. Enfin, les députés de Province, quant à eux, profiteraient de la faiblesse des parlementaires franciliens pour diminuer la métropole parisienne.
Un tel contexte ne donne pas à la Métropole du Grand Paris la légitimité nécessaire pour assumer un commandement fort dans la région parisienne. Le Président ménage les autres institutions ainsi que le bloc communal, en rappelant que la MGP est la Métropole des maires. Les demandes des écologistes et des élus du Front-de-Gauche d’augmenter la péréquation et les transferts dans le but d’un rééquilibrage sont toujours reconduites. Pour le justifier, Patrick Ollier invoque son rôle de garant de la loi et de défenseur de la bonne gestion.
Inventons la gouvernance
La dynamique de la Métropole du Grand Paris depuis 2016 est grandement dépendante de l’initiative « Inventons la Métropole » qui connaît en 2018 un deuxième numéro. Ce projet prévoit de monter, en partenariat avec le privé (qui finance une immense majorité des investissements), différents programmes économiques, culturels, environnementaux, patrimoniaux et de transport. Mais dans la gouvernance Ollier, la Métropole doit exclusivement être un lieu de débat sur les compétences de celles-ci. La Métropole du Grand Paris est décrite comme une arène qui devrait être apartisane et basée sur les territoires.
Les vœux des groupes d’opposition, dont le propos serait trop général et idéologique, sont systématiquement rejetés. Bien évidemment, une grande partie de la droite et du centre acquiesce. Mais d’un autre côté, les accords entre les groupes politiques ont donné à la gauche les postes clefs concernant les compétences environnementales. Daniel Guiraud (PS), maire des Lilas et ancien Président d’Est-Ensemble, est en charge de la stratégie environnementale et du développement des réseaux énergétiques. Daniel Breuiller (EELV), maire d’Arcueil, est en charge du patrimoine naturel et paysager, à la politique de la nature et à l’agriculture en ville.
Résultat : dans ce contexte, sans moyens et sans ambitions globales, l’initiative « Inventons la Métropole » tient surtout d’un assemblage de projets locaux tout à fait artificiel. Portés par quelques maires et territoires, ils ne sont pas inclus dans une vision collectivement partagée de la métropole. Mais le fait de regrouper ces investissements de parcelles et de les englober dans un programme commun permet de gonfler les chiffres, de légitimer une institution…
Ainsi, Patrick Ollier aime à rappeler le montant de l’investissement global (un peu plus de 7 milliards d’euros) et la taille globale du projet qui serait « la taille d’une ville » (225 hectares). Vraisemblablement, ce montage réalisé au moment du lancement de la Métropole du Grand Paris a tout d’une récupération des projets existants et des volontés municipales afin de créer un semblant d’identité collective. Le fonctionnement même de ce concours y incite : les sites retenus sont proposés par les maires afin de toucher une subvention. Certains sont directement liés au Grand Paris Express, ou à un projet de rénovation urbaine (PRU), d’autres sont des projets patrimoniaux en attente depuis plusieurs années comme la gare Lisch à Asnières. Par une subvention et la publicité que donne le concours « Inventons la Métropole du Grand Paris », la MGP lie ces projets sans les commander. Au final, le terme « inventons » perd de son sens face à ce qui ressemble beaucoup plus à une activité d’assemblage.
L’argent des maires reste aux maires
La Métropole du Grand Paris est avant tout une métropole des maires. En ce sens, elle n’a pas vocation à les supplanter et à utiliser leurs moyens. C’est pourquoi le Président de la Métropole, en accord avec une majorité des élus de droite et du centre ainsi que d’une partie non négligeable des élus de gauche, prône la neutralité financière. Cette neutralité est simple à comprendre, malgré un montage complexe : la Métropole du Grand Paris assure aux intercommunalités (EPT) et aux communes de garder le même budget qu’avant sa création.
Ainsi, à la création de la MGP en 2016, celle-ci s’est vue attribuer la CVAE (Cotisation sur la Valeur-Ajoutée des Entreprises), qui était auparavant perçue par les communes. Mais la MGP reverse aux communes exactement le montant de la CVAE qu’elles auraient dû recevoir. Ces dernières ne percevront toutefois pas entièrement l’augmentation de la CVAE enregistrée d’une année sur une autre. En effet, celle-ci doit être en partie réorientée dans un fond d’investissement métropolitain (FIM) à hauteur de 10 à 50 % de l’augmentation, selon la loi. Mais dans un premier temps (pour 2017-2018), la MGP a décidé d’orienter seulement 30 % de l’augmentation sur le FIM.
Une MGP qui coûte peu parce qu’elle fait peu ?
Les excédents, qui ne sont pas très importants, permettent de subvenir aux autres dépenses de la MGP. L’ensemble des dépenses de fonctionnement comprenant les indemnités, les salaires, le loyer, s’élève à environ 10 millions d’euros par an. Ce montant limité est notamment dû à des effectifs resserrés, comprenant une cinquantaine de salariés. Les subventions et la communication, de leur côté, n’excèdent pas les 2 millions d’euros, en dehors des aides pour le déploiement du Vélib’ qui seront de 4 millions d’euros par an (et peut être plus avec les mésaventures actuelles). Enfin, de 3 à 5 millions d’euros sont utilisés dans le cadre de l’élaboration des documents d’urbanisme.
Comme le montrent les débats au sein du Conseil Métropolitain en 2018, la CVAE n’augmente pas autant que prévue. Conséquence : le FIM risque de ne plus être approvisionné. En effet, en dehors de l’augmentation de la CVAE, aucun mécanisme ne prévoit l’alimentation du Fond, exception faite du report d’une année sur l’autre de ce qui n’a pas été utilisé.
Ainsi, alors que le budget métropolitain s’élève à 3 426 millions d’euros en 2017, la somme potentiellement utilisable par la MGP n’était que de 27 millions d’euros. Soit 2,25 millions d’euros par Établissement Public Intercommunal et 0,2 million d’euros par commune. Un montant dérisoire, qui souligne la faiblesse d’une structure dont les coûts de fonctionnement très bas révèlent surtout un projet politique plein de vides…