Comme la plupart des Français, les parlementaires ont été fortement impactés dans leur travail par la crise du Covid et ses règles sanitaires. L’Assemblée nationale et le Sénat ont bouleversé leur mode de fonctionnement en réduisant drastiquement la présence physique au Palais Bourbon et au Palais du Luxembourg, pour recourir de manière massive aux réunions par visioconférence et aux votes par délégation.
Mais au-delà de cette distanciation physique fort logique, les quelques mois de crise aiguë du Covid ont aussi marqué une prise de distance plus inattendue des parlementaires français vis-à-vis de leurs obligations déclaratives en matière de transparence auprès de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique (HATVP). Cette pause déontologique intervient dans un contexte pourtant potentiellement propice à l’émergence de conflits d’intérêts, et alors même que les exigences de transparence et les obligations légales des parlementaires demeurent intactes.
Le précédent Cahuzac
Depuis 2014, à la suite de l’affaire Cahuzac – ancien ministre condamné à deux ans de prison en 2018 pour fraude fiscale – tous les parlementaires français sont soumis à des obligations de déclaration de deux types : une déclaration d’intérêts et d’activités (DIA) et une déclaration de patrimoine (DSP).
Ces déclarations doivent être remplies une première fois dans les semaines qui suivent le début du mandat parlementaire, et doivent ensuite être mises à jour dès qu’une « modification substantielle » intervient dans le patrimoine, les intérêts ou les activités des élus.
Ces modifications à déclarer concernent par exemple un changement d’emploi du conjoint, une nouvelle activité privée exercée par l’élu, ou encore un changement dans son équipe d’assistants parlementaires. Toutes ces informations mises à jour et publiées en open data sur le site de la HATVP doivent permettre de connaître en temps réel les intérêts et activités des députés et sénateurs français – et de leurs entourages proches – et donc d’apprécier les risques de conflits d’intérêts.
Il est très difficile de mesurer de manière fiable la qualité et la sincérité de l’ensemble de ces déclarations, puisque chaque déclaration requiert à elle seule une véritable enquête comme en témoigne le travail d’Abel François et Eric Phélippeau sur les maires des grandes villes.
Un rôle important de la société civile
La HATVP elle-même se limite à un contrôle très formel des déclarations d’intérêts face à la difficulté de la tâche et en appelle à la société civile – citoyens, journalistes et associations spécialisées – pour jouer un rôle de vigie.
Ce contrôle par la société civile a d’ailleurs déjà montré une certaine efficacité, qu’il s’agisse par exemple des révélations de la presse en décembre 2019 sur Jean‑Paul Delevoye, alors Haut-Commissaire aux Retraites, ou bien encore les chiffres publiés par Projet Arcadie dans un rapport début 2019 sur les omissions des députés dans leurs déclarations d’intérêts.
Dans ces deux situations, la vigilance de la société civile a eu un large impact sur les comportements de déclaration des parlementaires, qu’ils soient directement concernés ou non.
Comme le montre le graphique ci-dessous issu des données publiques de la HATVP, la publication du rapport de Projet Arcadie en janvier 2019 a été suivie très rapidement d’une centaine de dépôts de déclarations modificatives de la part des députés, un flux hebdomadaire jamais observé auparavant.
De même, la démission du gouvernement de Jean‑Paul Delevoye le lundi 16 décembre 2019 a coïncidé, d’après les données ci-dessus, avec l’envoi d’une trentaine de modifications par les députés dans la semaine suivante, un rythme là encore très supérieur au flux habituel.
Un ralentissement depuis le confinement
Si l’on se concentre désormais sur la crise du Covid-19, qu’on peut faire débuter la veille du confinement le 17 mars, les déclarations modificatives ont connu un fort ralentissement.
Sur les trois mois qui ont suivi le début de la crise du Covid, le flux de déclarations a diminué de 45 % chez les députés par rapport aux mêmes périodes de mi-mars à mi-juin les années précédentes (en vert sur le graphique) et même de 59 % si on compare à tout le début de la législature.
Ces écarts sont significatifs statistiquement et indiquent un véritable relâchement des députés vis-à-vis de leurs exigences de transparence. Cette pause déontologique s’observe également chez les sénateurs, dans des proportions moindres (de l’ordre de – 30 %) mais partant d’une intensité déclarative plus faible au Sénat qu’à l’Assemblée nationale.
On peut d’ailleurs remarquer que les quelques députés qui ont continué à mettre à jour leurs intérêts et activités pendant la crise du Covid étaient, pour la grande majorité, des « habitués de la transparence ».
Sur les 41 députés ayant publié une déclaration modificative depuis le début du confinement, une dizaine en avaient déjà envoyé cinq ou plus depuis leur entrée en fonction (Granjus, Le Bohec (7) ; Aubert, Bachelier, Essayan (6) ; Banier, Batho, Do, Maillard, Michels (5)).
Mais cette « pause déontologique » traduit-elle un vrai relâchement de la part des parlementaires, ou bien une situation subie par les élus à cause de délais de traitement et autres difficultés internes à la HATVP ?
La hotline pour élus en pause
C’est en effet la Haute Autorité qui reçoit, traite puis publie les déclarations soumises par les élus via une plate-forme. La période de confinement a évidemment affecté le fonctionnement de la HATVP, qui a par exemple interrompu sa hotline téléphonique d’assistance aux élus (sans interrompre son accompagnement par e-mail). Ce numéro permet d’assister les élus dans leurs démarches de déclaration.
La HATVP a aussi cessé pendant plus de deux mois toute nouvelle mise en ligne des déclarations déposées, du jamais vu depuis la création de l’institution.
La HATVP a également reporté les dates limites de déclarations initiales pour les nouveaux élus et responsables publics, mais ce délai ne concernait pas les députés et sénateurs déjà en mandat, qui étaient donc soumis à leurs obligations habituelles de mises à jour régulières.
Les parlementaires avaient donc bien la possibilité de déposer leurs déclarations sur la plate-forme numérique de la Haute Autorité pendant toute cette période. Or, peu d’entre eux s’en sont saisis.
Des enjeux inédits pour la transparence des élus
Pourtant, la période de crise que nous avons connu depuis mars 2020 pose des enjeux inédits pour la transparence des élus.
Le fonctionnement au ralenti et à distance du Parlement a par exemple pu laisser plus de temps aux élus pour se consacrer à des activités privées, qu’elles soient rémunérées ou bénévoles, qui pourraient mériter d’être rendues publiques.
Certains députés-médecins, comme Delphine Bagarry, Thomas Mesnier ou Julien Borowczyk, ont ainsi annoncé leur volonté de soutenir le secteur hospitalier durant la phase aiguë de l’épidémie en leur prêtant main-forte, sans que ces nouvelles activités fassent l’objet de déclarations à la HATVP.
De la même manière, le bouleversement du travail des assistants parlementaires (télétravail, temps partiel, voire rupture de contrat anticipée) pose la question des activités annexes de ces collaborateurs, qui sont déjà nombreux en temps normal à exercer une deuxième activité professionnelle et peuvent donc potentiellement se retrouver en conflit d’intérêts.
Enfin, il est à noter que les élections municipales sont intervenues pendant cette même période, et que les parlementaires nouvellement élus (en tant que conseiller municipal en particulier) doivent obligatoirement signaler ce nouveau mandat à la HATVP.
Quelles habitudes à la rentrée ?
Une question demeure en suspens : la pause déontologique à laquelle nous venons d’assister ces derniers mois sera-t-elle suivie, à la rentrée parlementaire de mi-septembre, d’un rebond des déclarations de la part des parlementaires ?
Ou bien cette crise du Covid marquera-t-elle un recul plus durable des habitudes des élus en matière de respect des exigences de transparence ? Les expériences récentes suggèrent que la société civile aura tout son rôle à jouer dans ces développements.
L’auteur remercie Vanessa Barbé et Jean‑François Kerléo, à l’origine d’une partie des réflexions présentées dans cet article.