El diseño del sistema de financiación autonómica se ha convertido en un arma arrojadiza en el escenario político español. El ruido generado dificulta la reflexión sosegada sobre un tema en el que los aspectos técnicos son muy importantes aunque, sin duda, la solución deba ser política. No será fácil el juego de los pactos.
Y no lo será si la reforma se ve únicamente como un juego de suma cero donde o bien han de perder unas comunidades autónomas a costa de las ganancias de otras, o bien el peso del gobierno central debe redefinirse. En este segundo caso, esa redefinición ha de pasar o por aumentar los impuestos centrales para compensar la pérdida de los flujos financieros que han ido a parar a manos de las comunidades ganadoras, o hacerlo a través de una disminución del gasto central.
En cualesquiera de los casos, para bien o para mal, los afectados siempre serán personas. Vale la pena tener esto claro.
Ahora bien, una reforma que establezca un sistema de financiación autonómica más claro y transparente –que haga más visible para los ciudadanos la responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas y permita disponer de los recursos necesarios para financiar las políticas de gasto que, autónomamente, cada comunidad decida– representaría, sin duda, una mejora en la organización institucional del estado autonómico. Además, redundaría a priori en un mayor nivel de bienestar de las personas.
Ésta es la teoría.
Cesión de tributos
España es un país fiscalmente descentralizado. Y lo es por la existencia de una administración central que, si lo desea y al amparo de la Constitución, puede descentralizar. Es, por tanto, la cesión de tributos una materia graciable de la administración central hacia las comunidades autónomas, y no un derecho de éstas últimas como lo es en los países federales.
De ahí la existencia de los denominados tributos cedidos (total o parcialmente por el Estado a las autonomías), mientras que la de los tributos propios está condicionada, entre otras cosas, al no gravamen de hechos imponibles ya gravados por el Estado. Por tanto, España no está, jurídicamente hablando, al mismo nivel que países federales como Canadá, Estados Unidos o Australia, pero, ciertamente, ha habido un proceso sustancial de descentralización por el lado del ingreso, así como por el del gasto.
Descentralización y bienestar ciudadano
Cabe decir que esa descentralización ha de ser bienvenida. Estudios empíricos han demostrado que el bienestar de las personas ha mejorado a raíz de la descentralización del gasto. Y esto es coherente con la mayor predisposición a pagar impuestos de la ciudadanía cuando es consciente de que esos impuestos los paga a su comunidad autónoma y no al gobierno central.
Dicho sea de paso, una curiosidad del sistema actual es que hay un conocimiento muy bajo de que ciertos impuestos –como el IRPF– han sido cedidos parcialmente por el gobierno central a las comunidades autónomas. Aquí hay margen de mejora.
¿Por qué un sudoku?
Pero volvamos al inicio. Los recursos financieros a disposición de una comunidad autónoma de régimen común provienen de los impuestos cedidos, total o parcialmente. No obstante, para atenuar las desigualdades entre comunidades autónomas, también se prevé –dadas unas necesidades objetivas de gasto– un sistema de transferencias de nivelación:
El Fondo de Garantía, que se nutre de las comunidades autónomas relativamente ricas y de una aportación del Estado, para garantizar que un 75 % de los recursos del sistema son plenamente nivelados para que todas las comunidades autónomas puedan, potencialmente, llegar a tener el mismo nivel de gasto social por habitante (ajustado). Éste parece un criterio de equidad razonable. Ahora bien, existen además los denominados fondos de ajuste, que alteran la distribución final de recursos.
El Fondo de Suficiencia, financiado, en este caso, únicamente por la administración central, persigue que ninguna comunidad autónoma pierda recursos en relación con los que le correspondería con el sistema de financiación previo a 2009.
Los Fondos de Convergencia, que incluyen el de Competitividad (cuyo fin es reducir las diferencias en financiación) y el de Cooperación (destinado a estimular el desarrollo regional).
Como consecuencia de los fondos de ajuste, el sistema español de financiación autonómica resulta errático y contradictorio con el criterio de equidad inicial. Hay comunidades pobres y comunidades ricas que reciben claramente más recursos que la media; comunidades pobres cuyos recursos están por debajo la media y comunidades ricas con recursos en torno a la media (véanse los mapas de la financiación del IEB).
A raíz de estas inequidades, se rompe el principio de ordinalidad por el cual la posición de una comunidad autónoma en la ordenación en términos de recursos por habitante antes y después de la aplicación de los mecanismos de nivelación entre comunidades no debería variar. Por tanto, aquí también hay margen de mejora para que la razonabilidad del criterio de equidad del Fondo de Garantía no se vea anulado.
Cambios en la financiación catalana
El acuerdo de investidura de Cataluña entre el PSC y ERC prevé un aumento sustancial de la capacidad normativa de la Generalitat en todos los tributos devengados en Cataluña. Por definición, eso debería suponer ganancias de responsabilidad fiscal para esa comunidad autónoma.
Pero, ojo, en las comunidades forales (País Vasco y Navarra), que tienen potestad para establecer y regular su régimen tributario, eso no ha garantizado que sus ciudadanos sean conscientes de a qué nivel de gobierno pagan sus impuestos.
Por otro lado, deberá tenerse en cuenta con qué responsabilidad fiscal se queda el gobierno estatal, quien también debería seguir apareciendo ante los ciudadanos catalanes como corresponsable en términos fiscales. Al fin y al cabo, éstos seguirán votando las políticas de gasto central.
¿Seguirá Cataluña aportando a la solidaridad interregional?
En principio, sí, aunque cabe suponer que el resultado final del nuevo sistema suponga un aumento de los recursos para Cataluña, si bien en el acuerdo no se cuantifican.
En todo caso, parece un objetivo deseable que, a partir de una supresión gradual de los fondos de ajuste, se haga una definición más explícita y razonable de equidad, que incluya el respeto al principio de ordinalidad, con lo cual no sólo Cataluña ganaría. Eso sí, el nivel de solidaridad interregional debería decidirse de manera multilateral.
Según el acuerdo, se prevé también que la Generalitat gestione, recaude e inspeccione todos los impuestos devengados en Cataluña, lo que le representaría un grado más de responsabilidad fiscal. Ahora bien, no parece que la solución técnica más recomendable pase por vaciar de poder en Cataluña a la agencia tributaria del Estado. Se deberían consorciar ambas administraciones para que haya una presencia efectiva tanto del Estado como de la Generalitat.
La tecnificación, profesionalización e internacionalización de la agencia estatal junto a las capacidades de la agencia autonómica permitirían la gestión eficiente de los impuestos en Cataluña.
A resolver el sudoku
El sistema de financiación autonómica de España tiene margen de mejora. El contenido del acuerdo PSC-ERC parece que va a orientar la puesta en marcha de cambios. Pero ese sudoku requiere de una cierta parsimonia por la tecnicidad del asunto. Nos parece difícil que en el plazo de un año se puedan acometer todos los frentes de la reforma, o siquiera uno.
Hay cuestiones que pueden ser tratadas de manera bilateral, como la cesión de autonomía tributaria. Pero otras requerirán de la multilateralidad (como el nivel de la solidaridad). A no ser que, al respecto, se tome como referencia el sistema de las comunidades forales, donde no se produce esa solidaridad. Esta opción parece descartada y eso también es una mejora en relación con propuestas anteriores. Como también lo sería incorporar a las forales a la solidaridad interterritorial.