Es indudable la importancia del acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo (CE) la madrugada del 20 de julio. Basta con imaginar los titulares apocalípticos con que se habría abierto la prensa del lunes en todos los países si los jefes de estado y de gobierno de la UE no hubieran logrado aprobar el fondo de recuperación económica de 750 000 millones de euros, además del techo de gasto del MFP 2021-2027 (presupuesto común plurianual) y otros aspectos no menores. Sin acuerdo, la integración europea habría sufrido un golpe letal.
Por este motivo se ha extendido en la opinión pública y en los círculos políticos y económicos una sensación de alivio y un moderado optimismo sobre la capacidad de los países de la UE para salir pronto de la grave crisis generada por la COVID-19.
Una lectura política del acuerdo
Hay ya un conjunto notable de análisis económicos sobre el contenido del acuerdo logrado en el CE, y a ellos remito a los lectores. No pretendo añadir otro más a esa larga lista, sino sólo aportar algunas reflexiones políticas, ya que la lectura económica ha eclipsado otro tipo de consideraciones que pueden extraerse de lo acordado en Bruselas.
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La primera reflexión es que el eje franco-alemán (Macron-Merkel) ha funcionado. Pero esta vez ha tenido que atender las demandas de los países menores, que, con una bien tejida estrategia de alianzas, se han presentado en el Consejo Europeo con más poder del que les hubiera correspondido por separado. Los llamados países “frugales” (Suecia, Países Bajos, Austria, Finlandia y Dinamarca) han sabido mover bien sus fichas buscando aliados en otros países ante el siempre todopoderoso eje formado por Francia y Alemania, lo que les ha permitido obtener importantes ganancias en la negociación. Esta es una buena enseñanza de cara al futuro para países de tamaño medio como España: la capacidad de influencia crece si se es capaz de tejer buenas alianzas.
La segunda reflexión es que alcanzar acuerdos en una UE de 27 Estados se ha hecho cada vez más difícil. Para comprender su complejidad, debemos huir de la falacia de pensar que la UE actúa como una federación de estados. Salvo en las políticas comunes (agraria, pesquera, cohesión, eurogrupo…), la UE no es un sistema político federal, sino un sistema basado en la cooperación entre gobiernos que defienden intereses nacionales no siempre coincidentes, pero que siempre están por encima de unos supuestos, y a veces indefinidos, intereses europeos. Sólo cuando se pone en riesgo la estabilidad política y económica de la UE arrastrando con ella la de los Estados miembros (como ocurre ahora con la crisis provocada por la pandemia), es entonces cuando los gobiernos aceptan cooperar para resolver una situación que saben no pueden abordar por sí solos.
Un sistema de cooperación intergubernamental
En la práctica de las negociaciones que se desarrollan en la UE, el interés general europeo no es más que la suma de los intereses nacionales de los Estados que forman la Unión. Es un juego de “suma positiva” en el que todos los Estados pueden ganar si saben ceder y hacer renuncias. Eso ya lo tuvieron claro desde sus inicios allá por final de los años 1950 algunos de los padres fundadores del proyecto de integración europeo.
A diferencia de Altiero Spinelli (federalista militante), Jean Monnet y Robert Schuman (más realistas) impusieron su tesis de que la integración europea se lograría mediante mayor grado de interdependencia económica entre los Estados. Pensaban que, al haber intereses compartidos, sería más fácil la cooperación entre ellos.
En ese planteamiento, que antepone la integración económica a la política, estaba ya el germen de lo que serían las Comunidades Europeas (hoy, la UE). Y me temo que seguirá siendo así por mucho que algunos fervientes federalistas hayan visto en el reciente acuerdo del Consejo Europeo un paso adelante hacia la federación.
Los federalistas realistas, entre los que me encuentro, hacemos un análisis más comedido. Por ejemplo, el MFP (presupuesto plurianual ordinario) no ha aumentado, sino que incluso ha disminuido (1,07% del PIB), con lo que significa menos recursos para avanzar en políticas y programas comunes (Pacto Verde, Agenda Digital, Horizon Europe…).
Asimismo, el Consejo Europeo (donde radica el poder de los gobiernos nacionales) se ha impuesto sobre la Comisión y deja maniatado al Parlamento (que representan los intereses europeos). La tan aplaudida decisión de emitir deuda respaldada por el BCE (Banco Central Europeo) es sólo una medida excepcional justificada por la pandemia, que puede no tener continuidad en el futuro.
Además, algunos países (los frugales) han logrado que se mantengan los “cheques nacionales” (algo poco federalista). También han conseguido que se establezca una especie de parada (freno de emergencia) que abre la puerta al veto por el Consejo Europeo en la ejecución del fondo de recuperación (EU Next Generation).
Un excelente acuerdo, pero no hacia el federalismo
Es sin duda importante el acuerdo por unanimidad del Consejo Europeo, y más después del trauma del Brexit. Pero no perdamos el sentido de la realidad a la hora de analizar la lógica que impregna la UE. Los miembros del Consejo Europeo son, ante todo, jefes de sus gobiernos nacionales, y su preocupación son las reacciones de su electorado y de los medios de comunicación de sus países.
La frase de Giuseppe Conte (primer ministro italiano) dirigida a Mark Rutte (primer ministro holandés) en los momentos más duros de la negociación, puede agradar los oídos de los federalistas: “Serás un héroe unos días para tus paisanos de Holanda, pero tendrás que responder ante los europeos si no hay acuerdo”.
Pero más allá de la agudeza de la frase, la realidad es que más preocupado estaría Rutte esa larga noche por los titulares de la prensa holandesa que por lo que se escribiera en las editoriales de los demás periódicos europeos. Porque, no nos engañemos, es ante sus votantes nacionales ante quienes tienen que rendir cuentas los jefes de gobierno que forman el Consejo Europeo.
En definitiva, no hay que minusvalorar la importancia del acuerdo alcanzado en el Consejo Europeo, pero no tiene que llevarnos a la ensoñación de que es un paso hacia la Europa federal que muchos anhelamos. Valoremos lo logrado como lo que realmente es: un acuerdo de cooperación entre los jefes de estado y de gobierno de los Estados miembros ante un grave problema, la pandemia de la COVID-19, que ha puesto en riesgo la estabilidad de la UE, y, en consecuencia, la de los países que forman la Unión.