Fiscalité verte et acceptabilité sociale : pourquoi ça coince

Le 1er décembre 2018 à Marseille. Clement Mahoudeau/AFP

Toute taxe sur la pollution génère un double gain – aussi appelé double dividende : la réduction de la pollution et les recettes budgétaires pouvant être utilisées pour satisfaire différents objectifs économiques. C’est le cas de la taxe carbone, introduite en France en 2014

Rappelons que cette taxe vise à donner un prix aux émissions de CO₂, ce gaz à effet de serre dont l’augmentation de la concentration dans l’atmosphère, imputable aux activités humaines, perturbe la stabilité du climat. La taxe carbone s’applique aux consommations d’énergies fossiles (pétrole, gaz, charbon). Elle est calculée pour chacune de ces énergies en fonction de leur teneur en CO₂. La taxe carbone provoque ainsi une hausse plus ou moins forte des factures pour le transport (essence et gasoil) et le chauffage (fioul et autres combustibles).

Le « prix du carbone » est révisé chaque année, en suivant la trajectoire d’évolution du prix décidée dans le cadre la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015. Il correspond en 2018 à 44,6 €/tonne de CO2 contre 30,5 € l’année précédente. La trajectoire prévoit un passage à 55 €/tonne de CO2 en 2019, mais le moratoire sur la hausse de la taxe carbone qui vient d’être décidé par le gouvernement remet en cause cet objectif.

En 2018, la fiscalité carbone a généré en France 3,9 milliards – dont 2,9 milliards directement attribuables à la composante carbone, le milliard restant provenant du rapprochement de la fiscalité entre l’essence et le diesel.

Les choix quant à l’utilisation de ce revenu budgétaire ne sont pas neutres, comme l’illustre l’actuelle grogne sociale des « gilets jaunes ».

Le paradoxe de la fiscalité environnementale

Les réflexions sur le « recyclage » du revenu budgétaire associé à la fiscalité environnementale ont largement irrigué les débats économiques ces dernières décennies.

Parmi les pistes d’utilisation de ce revenu, soulager le coût du travail en lui substituant la fiscalité environnementale apparaît comme une option particulièrement séduisante, la taxe permettant ainsi d’améliorer l’efficacité globale du système économique (c’est-à-dire sa capacité à générer davantage d’activité économique sur la base des ressources productives disponibles).

L’analyse économique montre que toute taxe à visée budgétaire détériore l’efficacité économique en introduisant des distorsions préjudiciables au bon fonctionnement de l’économie. C’est notamment le cas des taxes reposant sur le travail et payées par les entreprises (comme les cotisations sociales patronales), qui tendent à réduire l’activité économique en augmentant le coût du travail et en rendant ainsi la production moins profitable, toutes choses égales par ailleurs.

Pour bien évaluer les conséquences d’une taxe, il faut donc tenir compte, en plus du revenu budgétaire généré, du coût en termes de réduction de l’activité économique – on parle ici de « coût marginal des fonds publics ».

Or avec le recyclage du double dividende vers la réduction des prélèvements sur le travail, la fiscalité environnementale peut être en mesure d’améliorer l’efficacité du système économique. En cela, il y a une sorte de paradoxe. Car en substituant cette fiscalité à celle reposant sur le travail, l’État est en mesure de dégager le même revenu budgétaire en allégeant simultanément la contrainte pesant sur les entreprises et les effets négatifs induits pour l’activité économique et la production de richesses.

En d’autres termes, on assure le même revenu budgétaire tout en réduisant le « coût marginal des fonds publics ».

Les plus pauvres en première ligne

Si, comme on vient de le voir, la fiscalité environnementale est capable d’améliorer l’efficacité économique, elle n’est cependant pas neutre du point de vue de la distribution des richesses qu’elle génère. Elle engendre même des effets régressifs en frappant davantage les ménages les plus pauvres, et ce d’autant plus qu’ils sont éloignés des centres villes.

À l’évidence, les dépenses énergétiques pèsent davantage dans le budget des ménages les plus modestes, dont les marges financières sont très réduites pour faire face aux augmentations du coût des énergies. D’autre part, ces mêmes ménages ont en général des équipements vétustes et énergivores, qui les exposent fortement aux augmentations du coût des énergies. Enfin, plus on s’éloigne des centres villes, plus l’offre de transport collectif est restreinte, de sorte que les ménages concernés n’ont aucune possibilité de modifier leurs comportements pour échapper à la taxe en réduisant leur consommation de carburants et les émissions de gaz à effet de serre associées.

En France, le rapport du sénateur Jean‑François Husson donne une estimation du surcoût annuel pour les ménages lié à la fiscalité carbone.

Sur la base de données transmises par la Direction générale de l’énergie et du climat, le rapport pointe un coût annuel moyen pour les ménages de 313 euros en 2022, avec une trajectoire d’évolution du prix du carbone conforme a celle décidée dans le cadre la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015. Pour un ménage rural se chauffant au fioul domestique et utilisant de manière intensive une voiture diesel pour se déplacer, le même coût est estimé à 538 euros.

Ainsi, sans mesures d’accompagnement fortes pour corriger les effets régressifs, une partie de la population, pauvre et éloignée des centres villes, subit de plein fouet les conséquences de cette fiscalité nouvelle, en n’ayant que très peu d’alternatives pour consommer moins de carburants fossiles et échapper à la taxe.

Cela attise le mécontentement et risque de remettre en cause la légitimité de la lutte contre le changement climatique.

Ce que montrent les études

La question du meilleur usage du double dividende a été abondamment abordée par la littérature économique en ce qui concerne l’impact sur l’efficacité économique. En revanche, les contributions sont plus rares concernant les implications redistributives de différents modes de recyclage de ce double dividende.

Les études en la matière montrent qu’en général l’impact d’une taxe carbone est fortement régressif dans le cas d’une substitution aux prélèvements sur le travail, alors qu’une redistribution du produit fiscal aux ménages a un impact fortement progressif. En d’autres termes, la substitution tend à bénéficier aux plus riches, alors que la redistribution est favorable aux plus pauvres.

Des études montrent en particulier que ce résultat est valable dans le cas des carburants automobiles en France. Un recyclage du revenu en direction des ménages peut ne pas être la meilleure solution du point de vue de l’efficacité globale du système économique, mais il permet d’amortir les effets régressifs et d’assurer ainsi l’acceptabilité sociale du mécanisme.

Cette acceptabilité sociale est une donnée fondamentale, sans laquelle rien ne peut se faire en matière de lutte contre le changement climatique.

Réduire les inégalités pour assurer la transition

En France, le principe d’« universalité budgétaire » interdit à l’État d’affecter des recettes fiscales particulières à des objectifs spécifiques. Mais ces dernières années, la hausse des crédits alloués à la transition énergétique a été moins importante par rapport aux suppléments de recettes générées par la fiscalité carbone sur les carburants, qui a principalement servi à compenser la baisse des prélèvements sur le travail avec le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi.

Les choix budgétaires ont donc privilégié l’efficacité (et parfois la réduction des déficits) par rapport à la correction des effets anti-redistributifs dont sont victimes les populations les plus fragiles, que la fiscalité carbone peut parfois enfermer « dans un piège ».

Si l’efficacité économique ne peut être négligée, il convient également de ne pas perdre de vue l’objectif premier de la fiscalité carbone, qui est d’inciter l’adoption des technologies non carbonées, et de drainer les financements nécessaires à une large diffusion de ces dernières.

De ce point de vue, la substitution de la fiscalité carbone aux prélèvements sur le travail comporte un risque, et ce d’autant plus qu’elle peut compromettre l’acceptabilité de la part des populations.

Au-delà, il convient de rappeler qu’il est illusoire de vouloir financer durablement un objectif budgétaire par une taxe dont l’assiette est par nature vouée à disparaître, du fait de cette même taxe. L’objectif de la taxe carbone n’est pas le rendement budgétaire, mais bien l’élimination des émissions de gaz à effet de serre sur lesquelles elle est assise. Ainsi vouée à détruire son assiette, la taxe carbone ne peut financer aucun objectif budgétaire de manière durable.

Devant l’urgence des défis du changement climatique, il apparaît nécessaire de réorienter les choix, en soutenant un recyclage du revenu de la fiscalité carbone en direction de la réduction des inégalités et du financement d’un large déploiement des technologies non carbonées dans toutes les franges de la population. C’est l’occasion de soulager les tensions sans sacrifier la stabilité du climat de demain… ce que ne fait pas le moratoire sur la hausse de la taxe carbone.

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