Donald Trump a dénoncé unilatéralement l’accord signé par son prédécesseur Barack Obama en 2015 avec l’Iran. Cet accord était conçu pour garantir que le gouvernement iranien renonce à se doter de l’arme atomique durant au moins dix ans. En contrepartie, les membres du Conseil de sécurité de l’ONU, d’une part, et de l’UE, d’autre part, levaient l’embargo sur l’économie et les échanges de et avec l’Iran. Et ce, quand bien même les États-Unis n’avaient pas à proprement parler levé leur embargo propre, séquelle durable de la profonde blessure ouverte par la prise d’otages de l’ambassade américaine en 1979.
Avec sa décision, Donald Trump fait un formidable et paradoxal cadeau à son ennemi juré qu’est le pouvoir conservateur religieux iranien. En effet, cette dénonciation de l’accord affaiblit considérablement le président de la République islamique d’Iran, le réformateur Rohani. Ce dernier avait mis toute sa crédibilité en jeu dans la mise en place, au forceps, de l’accord de 2015. Ainsi, « le diable américain », dénoncé par ses opposants ultra-conservateurs, vient ici de lui jouer un mauvais tour bien diabolique. Leur chef de file, le guide suprême de la Révolution, Ali Khamenei, vient d'annoncer que l'Iran se préparait à reprendre l'enrichissement d'uranium à des fins militaires.
Les Européens, les Russes et les Chinois discutent actuellement avec les ministres du courant réformateur iranien pour maintenir les termes de cet accord vivant. Mais comment y parvenir d’une manière qui ne lèse aucune des parties sans le concours de Washington, tant la question de l’extra-territorialité des mesures de sanctions américaines pose un casse-tête inextricable aux législateurs et aux juristes européens ?
Airbus sous le coup de la loi américaine
En se retirant de cet accord, l’administration américaine s’en prend vigoureusement aux entreprises et à l’économie européennes. Toute entreprise d’un pays utilisant dans ses échanges avec l’Iran le dollar, des composants fabriqués aux USA, ou ayant – sans limites clairement définies – recours à des partenaires américains, peut tomber sous le coup de cette loi américaine. Jean‑Yves le Drian juge scandaleuse cette extra territorialité, dont la portée est incroyablement déstabilisante car elle peut par extension toucher chacune de nos entreprises.
À titre d’exemple, l’entreprise Airbus incorpore plus de 10 % de composants fabriqués aux États-Unis dans ses avions. Elle va donc devoir suspendre son contrat géant avec la compagnie Iran Air. Total a signé un énorme contrat de mise en valeur du principal gisement de gaz iranien de South Pars. L’entreprise pétrolière semble, faute d’une improbable dispense accordée par l’administration Trump, se préparer à passer la main à son partenaire chinois CNPC qui détient 30 % de la co-entreprise spécialement constituée à cet effet. Déjà, le cours du pétrole vient de repasser au-dessus de 80 dollars le baril, pénalisant une partie du monde et les Européens tout particulièrement, tandis que les producteurs texans se réjouissent.
Les Vingt-Huit ont consacré tout leur dîner du 16 mai 2018 à Sofia à réfléchir aux façons de parer ce mauvais coup porté aux entreprises européennes par une administration Trump qui vient déjà de nous menacer d'instaurer des droits de douane sur les ventes d’acier et d’aluminium aux USA.
Total, un cas d’école
« Nous devons maintenant agir », a dit Jean‑Claude Juncker à l’issue de ce sommet. Il a annoncé la relance de la loi européenne de 1996 dite « de blocage » qui avait été mise en place (mais finalement jamais appliquée du fait d’un accord avec les Américains) pour contrer les lois américaines Amato-Kennedy et Helms-Burton sanctionnant les investissements à Cuba, en Iran et en Libye. Cette loi de blocage permet, sur le papier, de protéger les entreprises européennes des effets d’éventuelles sanctions pénales que prendrait la justice américaine en permettant, par exemple, à l’UE de taxer des entreprises américaines en compensation.
Mais en pratique, ces mesures semblent totalement inapplicables, sauf à envisager une guerre commerciale. Poursuivons avec le cas, à certains égards exemplaire, de Total. Les intérêts de celle-ci aux USA, région pétrolière et gazière en plein essor depuis le développement rapide des productions issues des schistes, sont immenses : peut-elle se permettre de renoncer au marché américain ?
De plus, Total a besoin du système financier international, dont les acteurs principaux sont les banques américaines, pour pouvoir continuer à fonctionner. Il est donc difficile d’imaginer comment des mesures protectrices européennes pourraient permettre de sanctuariser efficacement la position de Total en Iran sans menacer fondamentalement le fonctionnement international de cette entreprise européenne de portée mondiale.
Un canal de financement en euros
Le président de la Commission a aussi annoncé que le Conseil des chefs d’État et de gouvernement avait approuvé la proposition de la Commission de créer, au sein de la BEI (Banque européenne d’investissement), un canal de financement en euros, permettant aux entreprises d’effectuer leur transaction avec l’Iran sans utiliser le dollar. Sur le plan financier, cela est tout à fait pertinent dans le cadre des négociations qui s’ouvrent en ce moment avec l’Iran, tant le sujet est d’une importance cruciale pour ce pays.
Sur un plan pratique, c’est également une excellente initiative : elle devrait permettre de favoriser le commerce avec l’Iran. Car, depuis la levée de l’embargo en 2015, et même pratiqué en euros, le commerce des entreprises qui exportent vers l’Iran comme celui des entreprises iraniennes qui cherchent à exporter leurs produits n’ont toujours pas retrouvé un accès normal au système financier international.
L’essentiel des banques européennes, traumatisées par l’amende géante de près de 9 milliards de dollars imposée en 2014 à BNP Paribas (pour avoir facilité des transactions en dollars américains avec des pays sous embargo des USA : Soudan, Cuba et… Iran) n’ont toujours pas, depuis la levée de l’embargo, repris leurs activités avec Téhéran de peur de se faire rattraper par l’autoproclamé et peu prévisible gendarme américain.
Mais tout cela est long et compliqué à mettre en place. L'annonce que vient de faire le constructeur automobile PSA (Peugeot) sur son retrait d'Iran n'est vraiment pas encourageante. Peugeot est historiquement le premier fabricant d'automobiles en Iran, un marché très dynamique de près de 80 millions d'habitants. Comme Total, il se prépare à passer la main à son partenaire chinois, pour l'instant minoritaire dans l'entreprise. C'est bien le signe que les entreprises ne voient pas (encore) comment l'UE parviendra à les protéger des sanctions américaines.
Va-t-on donc assister à un bis repetita de ce qui s’est déjà produit dans la phase pré-2015 ?
Les Russes et les Chinois à la place des Européens
Au moment de la mise en place, en 2012, des mesures d’embargo visant à décourager les initiatives iraniennes en faveur du développement d’un programme nucléaire militaire, les grandes entreprises pétrolières européennes (Total, Shell, ENI, BP, etc.) s’étaient hâtivement désengagées de leurs importants projets iraniens. Ce sont les entreprises chinoises et russes, qui ont depuis pris leurs places laissées vacantes. Curieusement, celles-ci, tout comme leurs banques, n’ont pas été inquiétées par l’administration Obama. Elles ont donc pu prendre des positions stratégiques en Iran, en toute « impunité ».
Donald Trump n’est pas, sur ce point, revenu à l’exact statu quo ante : il est possible que cette relative mansuétude pour les entreprises russes et surtout chinoises ait désormais disparu aux yeux de son administration. C’est ce que semble indiquer la série de déboires qu’a rencontrés aux États-Unis le géant des télécoms chinois ZTE, mis à l’amende pour avoir fourni des systèmes et des composants américains à des pays sous embargo américain.
Si, dans la troublante application judiciaire de ces décisions sur l’Iran, l’administration Trump traitait tous ses « partenaires » de façon identique, il y aurait au moins un effet bénéfique collatéral à sa décision préjudiciable car déstabilisatrice : celui, d’une part, de ne pas encourager un véritable dumping géopolitico-économique entre les grandes régions économiques autres que les États-Unis ; et, d’autre part, de permettre à tous les pays affectés par cette dénonciation unilatérale de l’accord avec l’Iran de présenter un front uni contre cet isolationnisme extraterritorial américain.
Cependant, alors que les entreprises européennes et même indiennes, qui jouaient pourtant un rôle majeur dans le raffinage du pétrole iranien, se désengagent un peu plus chaque jour d'Iran, les entreprises chinoises restent silencieuses, de même que le gouvernement de leur pays. On a bien compris que l'administration Trump négociait avec ce dernier, depuis plusieurs mois, de façon bilatérale et opaque, un accord économique et commercial global.
Si les Chinois renonçaient à importer des hydrocarbures iraniens, Téhéran serait économiquement étranglé. Trump cherche, en fait, à marginaliser les Européens qui ne partagent sa politique iranienne, et à amener les Chinois à s'y rallier. Son but est de faire tomber le régime de la République islamique sans toutefois intervenir militairement, et sans se soucier des répercussions et de l'éventuel chaos que cela pourrait entraîner, en particulier pour les Européens. Ces derniers seraient en effet bien plus exposés, géographiquement et politiquement, que les États-Unis et la Chine.
Comme le dit le président du Conseil européen, le Polonais Donald Tusk :
« Lorsqu’on regarde les dernières décisions du président Trump, on pourrait même se dire qu’avec de tels amis, pas besoin d’ennemis ».
Paradoxalement, les États-Unis version Donald Trump sont peut-être en train d’engendrer une politique étrangère de l’UE, voire une UE agissant comme une puissance. Unis et déterminés, les Européens ont une occasion d’être considérés comme tel dans l’espace mondial et de s’y affirmer, y compris aux yeux de la Chine et de la Russie. C’est exigeant, mais le jeu en vaut la chandelle. Or, pour l'instant, il est clair que les acteurs économiques n'y croient pas.
Cet article a été co-écrit avec Guillaume Leenhardt, consultant et responsable du cours Géopolitique de l’energie de l’Université Paris Dauphine.