L’Allemagne, le pays où les hauts fonctionnaires se forment à l’université

Un correspondant de l'ENA en Allemagne n'existe pas. La plupart des membres Bundestag passent par des études en droit. reisefreiheit_eu/Unsplash, CC BY-SA

Le débat sur la suppression de l’École nationale d’administration est d’autant plus vif qu’il se situe à la convergence de plusieurs enjeux : principes de la méritocratie, ascension sociale, fonctionnement de l’administration publique, réseaux d’influence et rentes professionnelles que procurent les grands corps.

D’autres modèles existent chez nos voisins. Une comparaison avec l’Allemagne éclaire le rôle que peut jouer l’université dans la formation de la haute fonction publique.

Une élite administrative formée à l’université

L’Allemagne sert souvent de modèle à la France, y compris dans la formation des élites administratives lorsque les fondateurs de l’École libre des sciences politiques s’inspirent de la Prusse pour développer le projet pédagogique de l’ancêtre de Sciences Po en 1871. Pourtant, la formation de l’élite administrative y est bien distincte.

L’Université allemande des sciences administratives de Speyer, fondée seulement deux ans après la création de l’ENA en 1947 par le Gouvernement militaire de la zone française d’occupation sous le nom de « École supérieure d’administration » n’a pas eu une trajectoire comparable à sa cousine française, entre autres du fait de résistances politiques. Elle forme aujourd’hui des juristes qui se destinent à des carrières dans l’administration publique.

La maquette de l’ENA « École nationale d’Administration » à Strasbourg. Sa création remonte à 1947. Pierre73/Wikimedia, CC BY

La majorité des hauts fonctionnaires allemands passent par les universités du pays. L’accès y est pour la plupart sans sélection et sans droits de scolarité. Ce n’est pas tant la qualité de l’université qui compte, mais le parcours choisi. Les études juridiques sont les plus courantes, ce qui implique de réussir les exigeants examens nationaux de qualification pour les juristes.

Il est également très avantageux de finir ses études avec le titre de doctorat, qui confère un statut social bien supérieur qu’en France et qui fait partie de l’état civil de son titulaire. L’importance de ce grade universitaire pour des carrières politiques – et les moyens mis en œuvre pour l’obtenir – ont été sous le feu des projecteurs lors de révélations de cas de plagiats, qui ont coûté leur poste de ministre à plusieurs personnalités.

Des recrutements par ministères et administrations

L’absence d’une formation centralisée reflète la diversité de voies de recrutement. Au niveau fédéral et régional, chaque ministère ou administration recrute par elle-même ses agents, par des modalités ou concours adaptés aux différentes fonctions qu’il s’agit d’exercer. Par conséquent, les carrières des fonctionnaires se déroulent le plus souvent au sein de la fonction publique, avec une mobilité relativement lente et dans un domaine de compétence précis. La dimension fortement juridique des concours explique la prépondérance des juristes parmi les recrutés, mais d’importantes variations peuvent exister.

Les formations spécialisées qui préparent aux carrières dans la fonction publique s’adaptent ensuite à chaque administration et se déclinent au niveau des Länder et au niveau fédéral avec la Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung à Brühl et l’Académie d’Agence fédérale pour l’emploi à Mannheim et Schwerin. Pour la plupart des emplois, l’accès à l’emploi de fonctionnaire passe par une période de stage professionnel (Referendariat) de deux ans, à valider après le diplôme de master.

Environ 16 % (115 personnes) des membres du Bundestag viennent d’une formation en Droit. Tobias Schwarz/AFP

Il n’est pas rare de commencer sa carrière au niveau régional avant une mobilité au niveau fédéral, mais la compétence technique prime sur la polyvalence dans ce paysage où les ministères qui recrutent sont en charge de la formation – théorique et pratique – de leurs agents sur plusieurs années.

L’investissement public le plus important dans la formation des agents est par ailleurs proposé au sein de l’armée, par deux Bundeswehr-Universitäten à Hambourg et à Munich, dont l’objectif est la formation universitaire des aspirants officiers pour la vie militaire et leur réintégration dans la vie civile après leur service.

Des réseaux partisans

Avec une telle fragmentation, ce que le modèle allemand ne permet pas, c’est de créer une cohésion transversale d’une génération de jeunes fonctionnaires. Mais comme ces réseaux restent précieux pour la vie publique, elles se font au sein des structures partisanes, parmi les militants et dans les fondations proches de chaque parti comme la Konrad Adenauer Stiftung de la CDU ou la Friedrich Ebert Stiftung du SPD.

Ces fondations jouent un rôle d’autant plus central qu’elles proposent des financements d’études qui favorisent la création de réseau pour les lauréats bien après leurs études. Dans la liste de leurs anciens membres se retrouvent les noms des élites économiques, politiques et administratives, des listes bien plus impressionnantes que ceux de chacune des écoles citées plus hautes.

L’engagement politique est ainsi le marqueur des réseaux, plus que les lieux de formations. Il en découle que l’engagement politique est plus stable dans le temps et que les partis politiques servent non seulement à faire de la représentation politique, mais aussi à assurer le maillage entre les territoires et l’élite du pays.

Népotisme, rente et mobilité sociale

Le regard outre-Rhin peut rassurer ceux qui craignent que la France tombe dans le népotisme du début du XXe siècle qui a motivé la création de l’ENA. La sélectivité des concours, à l’exemple du ministère des Affaires étrangères allemand, qui propose une quarantaine de places pour 2 000 candidats chaque année, et la multitude d’étapes, examens et formation pratique que doit passer un candidat avant d’accéder à son emploi et rang préserve des dérives du favoritisme. En absence de corps, il n’y a également pas de rente acquise tôt dans la carrière, comme le procure l’accès aux grands corps en France.

Heiko Maas, ministre des Affaires étrangères dans le quatrième cabinet Merkel, a étudié droit à l’Université de la Sarre. Christian Charisius/AFP

En revanche, le modèle allemand peine autant à lutter contre l’inégalité sociale. Même si les chiffres varient selon les administrations, 40 % des hauts fonctionnaires allemands viennent de parents appartenant à cette même catégorie socio-professionnelle et seuls 5 % ont des origines ouvrières, des chiffres largement comparables à la France.

Pour le sociologue Michael Hartmann, la France et l’Espagne avec ses corps d’administration civile, l’Angleterre et la Suisse avec ses universités d’élites ou l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche sans écoles d’élite aboutissent par des chemins très différents au même tableau de reproduction sociale. Seuls les pays scandinaves réussissent à pallier les inégalités sociales au sein de leur système scolaire et universitaire ouverts.

Une lueur d’espoir vient également des chiffres sur l’ascension sociale que permettent des recrutements qui se basent sur une expérience professionnelle déjà acquise. Ainsi, l’accès à une élite professionnelle ou à la haute fonction publique paraît plus ouvert socialement qu’il intervient tard dans une carrière, comme certains procédures de promotion ou de changement de grade. Ceci est vrai même au sein de l’ENA, qui arbore des chiffres bien distincts pour la voie du concours externe et la voie du concours internes, réservée à des fonctionnaires.

A elle toute seule, cette deuxième voie positionnerait l’ENA parmi les grandes écoles les plus ouvertes socialement en France.

La suppression de l’ENA ne sera donc pas la baguette magique pour transformer tous les problèmes de la France. Elle permettra toutefois de réduire le sentiment que l’avenir du pays est dans la main d’un petit groupe de gens auquel l’accès se verrouille avant même que ceux-ci ne commencent l’essentiel de leur expérience professionnelle. Ce sera déjà un grand pas en avant.