La politique européenne de sécurité et de défense a connu ces deux dernières années un regain d’intérêt, suscité par un contexte politique et géopolitique du continent européen en pleine évolution.
Une fenêtre d’opportunité inédite
La décision britannique de quitter l’UE le 23 juin 2016 (Brexit) a permis de lever le verrou britannique sur la défense européenne. Puis l’élection à la Maison Blanche de Donald Trump, et celle d’Emmanuel Macron en France en mai 2017, ont parachevé ce contexte inédit pour relancer la défense européenne. Celle-ci semblait en panne d’inspiration ces dernières années, malgré plusieurs tentatives de relance en 2013 et 2015. Plus précisément, le couple franco-allemand se présente aujourd’hui comme la cheville ouvrière de cette relance.
Face à un environnement géopolitique mouvant et des menaces accrues (terrorisme, actions russes en Crimée et à l’Est des frontières de l’Union européenne, crise migratoire…), la France et l’Allemagne ont à nouveau endossé leur rôle de moteur, comme cela avait été le cas dans les années 1990 et au début des années 2000.
L’incertitude croissante que traduit tant la sortie du Royaume-Uni, partenaire majeur de la France et dans une moindre mesure de l’Allemagne en matière de défense, que l’accession à la présidence américaine d’une personnalité imprévisible et déterminée à réduire la facture de l’engagement militaire américain en Europe a servi de catalyseur au réveil du couple franco-allemand depuis 2016. Face aux défis de sécurité croissants, l’UE ne semble plus avoir d’autre alternative que de devenir plus efficace en matière de sécurité et de défense.
Un couple franco-allemand remobilisé par un contexte européen et international instable
Cette situation complexe ouvre également un nouvel univers de possibles : sans le verrou britannique, le chantier de la défense européenne peut être relancé. Les initiatives visant à rendre l’UE plus crédible et efficace sur le plan militaire ont d’ailleurs fleuri depuis le Brexit, sous une forte impulsion franco-allemande (voir ci-dessous).
Si le Brexit est un « coup porté à l’Union européenne », selon les termes employés par la chancelière Merkel, le 24 juin 2016, à Berlin dans son discours suivant le Brexit, il est aussi une occasion unique de réformer la construction européenne, projet que le président Hollande partageait en ces termes dans son propre discours du 24 juin 2016 à Paris.
Depuis l’été 2016, le couple franco-allemand se présente comme le moteur de la relance de la défense européenne en multipliant les initiatives bilatérales en vue de rendre l’UE plus autonome stratégiquement, suivant les orientations de la Stratégie globale de l’Union européenne adoptée en juin 2016.
Un moteur lancé dans les années 1990
Le rôle de moteur de la France et de l’Allemagne dans le développement de la défense européenne n’est pas nouveau pour autant. En effet, dès la fin des années 1980, et surtout suite aux guerres des Balkans qui ont tragiquement démontré, au début des années 1990,l’impuissance des Européens à stopper un conflit à leurs frontières, le Président Mitterrand et le Chancelier Kohl avaient initié le chantier de la défense européenne. L’heure était alors à la disparition du Pacte de Varsovie et au questionnement sur l’évolution du rôle de l’OTAN après la Guerre froide.
Les initiatives franco-allemandes ont fini par porter leur fruit à l’échelle européenne, se traduisant d’abord par la création de la Politique européenne de sécurité commune dans le cadre du Traité de Maastricht, puis de la Politique européenne de sécurité et de défense en 1999, suite au ralliement de Tony Blair au projet en décembre 1998 lors du sommet franco-britannique de Saint-Malo.
Cette politique s'est d'ailleurs enrichie au fur et à mesure des années d'organes de décision à Bruxelles, d'instrument tels que les groupements tactiques (des unités militaires multinationales jamais encore déployées à ce jour), des procédures de gestion civile et militaire de crise, et même d'un mécanisme restreint de financement des certains coûts induits par les opérations militaires conduites par l'Union européenne (mécanisme Athéna). Elle a pris le nom de Politique de sécurité et de défense Commune avec le Traité de Lisbonne en 2009. L'UE a, d'ailleurs, conduit depuis le début des années 2000 une vingtaine d'opérations et missions militaires et civilo-militaires dans le monde (Afrique, Asie, Moyen-Orient, Golfe de la Somalie, Méditerranée).
Néanmoins, la fin des années 2000 a été marquée par un manque d'élan, alimenté par une relation franco-allemande focalisée sur ses divergences en matière de gestion de la crise financière et de gouvernance économique de l'UE. Les deux dernières années ont, en revanche, ouvert un nouveau champ de possibles pour le couple franco-allemand qui a repris l'initiative en matière de défense européenne.
Des initiatives bilatérales aux réalisations européennes
Depuis l'été 2016, les initiatives bilatérales franco-allemandes ont donc fleuri. Il en est résulté de nombreuses réalisations concrètes entérinées par l'ensemble des États européens. Les plus emblématiques sont la création d'une capacité de commandement d'opérations militaires non-exécutives (telles que l'opération de formation militaire au Mali), le fameux MPCC créé en juin 2017. Le lancement d'un Fonds européen de défense visant à soutenir l'émergence d'un marche européen de défense en proposant aux industries européennes des facilités de financement pour des projets partagés. Ce Fonds devrait être opérationnel d'ici 2019.
L'autre avancée majeure est la création d'une coopération structurée permanente (ou PESCO) en matière de défense. Il s'agit d'un mécanisme prévu par le Traité de Lisbonne et permettant aux États qui le souhaitent de coopérer plus étroitement en matière de défense, notamment. Le 23novembre 2017, 25 pays sur les 27 États-membres ont conclu un accord pour le lancement de cet outil visant à donner corps à la défense européenne.
Des divergences stratégiques persistantes
Il importe, néanmoins, de nuancer la portée de ce retour en forme du moteur franco-allemand. Il n'y a pas, à ce jour, d'accord entre les deux États, ni même à l'échelle européenne, sur l'usage de la force militaire, ou sur ce que signifie une véritable défense européenne. Si pour Paris l'Europe de la défense correspond à une quête de puissance et une capacité expéditionnaire, cette direction est loin d'être évidente pour Berlin. L'exemple le plus frappant est l'absence (au moins à court terme) d'une coopération structurée permanente franco-allemande, alors même que la France et l'Allemagne ont depuis deux ans fait pression sur les Etats européens pour utiliser cet outil.
De même, l'Allemagne participe certes au Mali à la mission EUTM (European Traing mission) de formation des forces armées et de sécurité locales, mais Berlin ne saurait envisager de participer à une opération militaire de haute intensité comme celle conduite par la France dans le Sahel.
De plus, si la Stratégie globale de l'UE permet de souligner l'importance d'accroître l'autonomie stratégique de l'Union, elle n'efface pas les divergences de perception des menaces entre les États européens. Certains pays (notamment les Etats baltes et la Pologne) perçoivent la menace russe comme la priorité, tandis que d'autres font du terrorisme et des enjeux migratoires le premier enjeu de sécurité européenne. Si le discours de la Sorbonne, le 26septembre 2017, du président Macron plaide pour une culture stratégique européenne commune, qui fait encore largement défaut, il serait vain de s'imaginer la construire en quelques mois. Toutes les avancées récentes en matière de défense européenne ne sauraient effacer des décennies de cultures stratégiques nationales, ni faire fi de systèmes de décision politico-militaires largement divergents.
Un contexte politique allemand en suspens
Le contexte politique de l'Allemagne suite aux élections de septembre 2017 risque, de plus, de conduire à un ralentissement de l'activisme franco-allemand début 2018. C'est d'autant plus probable qu'en dehors de la défense européenne, de fortes divergences persistent entre les deux rives du Rhin sur la gouvernance de la zone euro par exemple. De même, la place de l'outil militaire au sein de la lutte contre le terrorisme est un sujet de profond débat outre-Rhin: là où l'opération Sentinelle et la présence de l'armée sur le territoire national français ne suscite guère de débat à Paris, il semble inenvisageable pour l'instant à Berlin de pouvoir envisager de déployer des soldats sur le sol allemand dans le cadre de la lutte anti-terroriste, relevant strictement des compétences de la police allemande.
Au fond, si le couple franco-allemand apparaît bien comme le nécessaire aiguillon d'une défense européenne plus aboutie, il ne saurait en être le seul moteur. La défense européenne ne peut faire l'économie d'un débat stratégique élargi et sans faux semblants entre États européens. L'armée européenne, appelée de ses vœux en 2015 par le Président de la Commission européenne Jean-Claude Junker, ne semble donc, au mieux, qu'une utopie encore fort lointaine.