En ce début mai 2020, les États-Unis comptent le plus de décès et de contaminations liés au Covid-19 dans le monde. L’absence de confinement général et de déploiement de « grands moyens » sanitaires – ce qui peut être considéré comme une cause aggravante de la progression de la pandémie – peut-elle être imputée au fonctionnement du fédéralisme ? C’est ce qu’affirme Donald Trump. Selon lui, l’inaction sanitaire du gouvernement central correspond à la répartition des compétences prévue par le fédéralisme. Le président affirme qu’il incombe aux États de prendre ou non des mesures de confinement et qu’il est de leur responsabilité d’organiser et de gérer les tests de dépistage et le reste. Mais ce n’est pas le cas.
La compétence des États fédérés
Certes, le domaine de compétence fédéral aux États-Unis est constitutionnellement limité. Formellement, le dixième amendement de la Constitution dispose que les pouvoirs non expressément délégués au gouvernement fédéral, comme la guerre, relèvent des États fédérés. Or la santé n’est pas mentionnée dans la Constitution fédérale. En théorie, il semblerait que cette prérogative appartienne aux États qui se voient attribuer un « pouvoir de police » général. L’imposition locale de la quarantaine existait bien avant la Constitution américaine, puisque on en trouve des exemples dès l’époque coloniale, ce qui confirme en quelque sorte la priorité historique des États dans ce domaine.
De la sorte, on peut considérer que les gouverneurs des États ont agi dans le cadre de leur pouvoir sanitaire. Si une certaine uniformité s’est dégagée concernant la fermeture des établissements scolaires, l’imposition du confinement à domicile a été très variée, avec des conséquences incertaines. Aucune coordination de départ n’a été pratiquée entre États, notamment en matière de contrôle de la circulation aux frontières et de mise en place d’une quarantaine. À titre d’illustration, l’État du Delaware a appliqué la quarantaine à tous les voyageurs, la Floride uniquement aux voyageurs provenant de certains États et le Colorado n’a pour l’instant pas adopté de mesure.
L’interdiction des rassemblements publics a également été variable. Certains États ont accordé des dérogations pour la tenue de célébrations religieuses, quand d’autres les ont interdites estimant que de tels rassemblements étaient risqués, provoquant la résistance de plusieurs congrégations évangéliques ou d’ultra-orthodoxes juifs. Certains États, comme la Floride, ont continué à autoriser des manifestations sportives sans public, comme le catch. La Floride a estimé que la réouverture partielle des plages ne présentait pas de risque majeur, alors même qu’elles ont été prises d’assaut par les baigneurs.
Le fédéralisme a bon dos : les moyens réels du président
Cependant, face à l’hétérogénéité des mesures sanitaires locales, insister sur les prérogatives des États par rapport à l’exécutif fédéral afin de justifier le fait que ce dernier ne cherche pas à coordonner la circulation des personnes, leur confinement au niveau national et la mise en place d’une architecture sanitaire de crise tient de la mauvaise foi, voire de la manipulation politique.
Si les États se voient reconnaître par le silence de la Constitution fédérale la primauté pour agir, toute légitimité dans ce domaine n’est pas déniée au gouvernement central. Dès le 27 mai 1796, l’épidémie de fièvre jaune avait conduit le Congrès à accorder au président le pouvoir d’ordonner des mesures d’assistance aux États. Aux temps originaux du fédéralisme, le pouvoir des États sur ces questions sanitaires n’était ni absolu, ni réservé.
Donald Trump a d’ailleurs, en tant que président, déclaré le 13 mars 2020 que l’épidémie représentait une situation d’urgence nationale, sur la base du Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act de 1988. Personne n’est alors venu pinailler sur l’indétermination de la pandémie comme catastrophe naturelle. Le président a donc entière légitimité à diriger la coordination de la lutte contre ce danger national, en relation avec le Congrès et les gouverneurs de tous les États, sans que personne ne puisse l’accuser d’abus de pouvoir, car il doit décider et agir en cas de nécessité, pour le bien du Peuple et de l’Union – c’est le sens de son mandat.
Le problème est qu’il n’a pas décidé, justement. L’administration Trump aurait pu par exemple faire intervenir massivement les CDC (Centers for Disease Control and Prevention), en parfaite conformité avec le titre 42 du Code fédéral qui prévoit un certain nombre de mesures visant à empêcher la propagation des maladies contagieuses – choléra, fièvre jaune, variole et tous les syndromes respiratoires aigus sévères –, notamment la mise en quarantaine des voyageurs extérieurs et entre États, s’ils sont suspectés d’être atteints d’une des affections listées. Les dispositions régissant les CDC prévoient en outre le contrôle et la mise en confinement de toute personne atteinte ou suspectée sur l’ensemble du territoire national.
La conformité constitutionnelle de mesures qui auraient touché indistinctement toute la population sur tout le territoire paraît sans doute incertaine. Toutefois, la légalité d’un confinement fédéral, temporaire et assorti d’exceptions et/ou de modulations et de conditions de déconfinement aurait été complètement envisageable, si le Congrès avait voté une telle disposition. L’épidémie ayant un caractère généralisé et affectant l’ensemble des échanges inter-étatiques, il n’est pas inconcevable non plus qu’une telle mesure eût pu rentrer exactement dans le champ de la clause de commerce (qui donne constitutionnellement au Congrès le pouvoir de réguler le commerce inter-étatique et par voie de conséquence tout ce qui l’empêcherait ou le déséquilibrerait), malgré la décision majeure NFIB v. Sebelius du 28 juin 2012, qui en a affaibli la force.
Les compétences du Congrès
Dans le cas où la présidence aurait décidé une action sanitaire fédérale massive, le Congrès actuel aurait été un appui puissant. Il a fait la preuve de sa totale mobilisation, en lien avec les mesures exceptionnelles prises par la Banque centrale, pour aider et soutenir dans toute l’Union, les personnes malades et leurs familles, les personnes sans assurance, les personnes au chômage, les petites entreprises, etc.
Le Congrès a en effet adopté sans barguigner le coronavirus Preparedness and Response Supplemental Appropriations Act du 6 mars 2020, présenté par l’administration Trump, puis le Families First coronavirus Response Act du 18 mars, résultat de rapides négociations entre le Département du Trésor et les représentants démocrates, ainsi que le coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act, du 27 mars, d’un montant de 2 000 milliards de dollars et proposé par les représentants démocrates. Tout récemment, le Paycheck Protection Program and Health Care Enhancement Act du 24 avril, adopté à l’initiative des sénateurs, prévoit l’engagement de près de 500 milliards supplémentaires à destination spécifique des petites entreprises et des établissements médicaux.
Le Congrès a voté l’aide à l’achat de matériel médical par les hôpitaux publics des États, le financement complémentaire des centres de recherche et des moyens encore plus importants pour les CDC. Il a voté la prise en charge financière et pratique du dépistage du Covid-19 pour toutes les personnes dépourvues de couverture santé par les établissements médicaux. Il a voté la prise en charge du dépistage et du traitement correspondant par tous les assureurs, qu’il s’agisse de plans de santé privés ou de couvertures publiques comme Medicare (pour les personnes de plus de 65 ans) ou Medicaid (pour les personnes défavorisées). Il a voté le financement massif de prestations pour les personnes privées d’emploi, dont le nombre s’élevait à 26 millions au 23 avril, alors que les régimes d’indemnisation du chômage varient fortement selon les États. Il a adopté l’attribution de bons alimentaires et l’envoi des fameux chèques de 1 200 dollars, retardé par l’inscription de la signature présidentielle.
Le Family First coronavirus Response Act a même décidé la création d’un congé maladie fédéral indemnisé, pour les personnes atteintes du virus ou qui s’occupent d’une personne contaminée. Jusqu’alors, à l’échelon fédéral, le Family and Medical Leave Act de 1993 avait timidement interdit le licenciement des salariés prenant un congé sans solde pour motif de santé ou de soutien familial. On mesure les pas de géant qui viennent d’être accomplis.
Manipulation politique du fédéralisme
On le voit, le Congrès des États-Unis a travaillé sans relâche pour atténuer le choc frontal du chômage, l’arrêt d’activité et l’incapacité de millions d’Américains à payer leurs soins. Il aurait financé plus que probablement toute initiative de l’exécutif visant à anticiper et à gérer la situation sanitaire, y compris une régulation coordonnée du confinement. D’ailleurs, l’incompétence de l’exécutif fédéral a été subitement oubliée par Donald Trump quand il a ordonné la réouverture économique des États confinés, se déclarant dans son droit constitutionnel pour la décider et quand il a rappelé le caractère total de son autorité de président.
Et surtout, quand il a appelé assez cyniquement à « libérer » certains États comme le Michigan, dont les gouverneur·e·s démocrates ont adopté un confinement strict, le président a fait du fédéralisme une victime supplémentaire du coronavirus. En soutenant les opposants armés qui exigent publiquement la fin d’un confinement « autoritaire » dans leur État, il a allègrement piétiné l’équilibre d’autorité entre le gouvernement central et les États.
La zizanie semée par le président à propos du fédéralisme, qu’il a prétendu respecter en ne prenant aucune mesure de coordination sanitaire nationale et qu’il a attaqué en sapant l’autorité des gouverneurs, ne semble toutefois pas satisfaire l’opinion. Selon un sondage conduit par la Kaiser Familly Foundation, 60 % d’Américains estimeraient que la gestion d’une crise de cette ampleur devait être pilotée par le gouvernement fédéral et non par les États. Car les électeurs, y compris républicains, soutiennent massivement les mesures de confinement, même sur une longue durée. Rien n’empêche Donald Trump d’être le commandant en chef de la guerre contre le coronavirus, à part lui-même.