Dans le Finistère, dans l’Aude, en Moselle, les débats autour de la levée du port obligatoire du masque – finalement annoncée pour le jeudi 17 juin par le premier ministre Jean Castex – mettent en lumière le rôle crucial des préfets dans la gestion de la crise sanitaire. De fait, le préfet est en première ligne face à la pandémie de coronavirus, pour filer la métaphore employée par le Président de la République déclarant la guerre au virus. Sur tous les fronts, il a vu ses pouvoirs temporairement renforcés par l’état d’urgence sanitaire, comme ils l’avaient été par l’état d’urgence sécuritaire en 2015-2018.
En effet, le préfet incarne l’État sur le territoire. L’article 72 de la Constitution en fait le représentant territorial du gouvernement. Il est chargé d’appliquer localement les politiques publiques définies au niveau national. Selon la plaisante formule d’Odilon Barrot, « c’est le même marteau qui frappe, mais on a raccourci le manche ». Bras armé de l’État, il est amené à s’investir tout spécialement dans les priorités identifiées par le gouvernement.
Selon l’article 72, il est notamment compétent pour faire prévaloir l’intérêt général national sur les intérêts publics locaux et pour assurer le respect de la loi par les collectivités territoriales (communes, départements, régions). Il a également des compétences importantes en matière de police et de gestion de crises. Tout cela justifie qu’il soit spécialement mobilisé durant cette pandémie.
Mais précisément parce qu’il l’incarne sur le territoire, la figure préfectorale témoigne aussi des évolutions qui ont marqué l’État depuis le Premier Empire : le préfet est en effet un legs napoléonien. Sans revenir sur l’évolution historique de la fonction préfectorale, il est possible de relever, tout au long de l’année 2021, deux des grands marqueurs de cette mutation actuelle : l’évolution des fonctions du préfet et celle de son statut. La première concerne les rapports de l’État avec la société, la seconde touche à l’organisation interne de l’État.
De « l’empereur aux petits pieds » à un rôle de coordinateur
À l’origine, le préfet constituait une autorité généraliste, compétente dans tous les domaines de l’action publique. Il était, selon la formule de Las Cases, un « empereur aux petits pieds », puisqu’il avait vocation à diriger tous les services de l’État dans le département, à l’image de l’empereur tenant dans sa main tous les nerfs de l’État central. Comme le dispose l’article 72 de la Constitution, il représentait dans un cadre départemental (ou régional pour les préfets de région créé en 1964) l’ensemble du gouvernement et chacun des ministres. Fonctionnaire d’autorité, il cumulait donc les fonctions de tous les ministères, à l’exception du ministère de la Justice (indépendance de la justice oblige), du ministère des Finances et du ministère de l’Éducation nationale, charge dévolue au recteur d’académie.
Cette logique n’a pas été complètement renversée. Mais la valorisation de la spécialisation conduit aujourd’hui à juger qu’une autorité généraliste ne peut être omnicompétente. Aussi les relais territoriaux du Gouvernement se sont eux-mêmes spécialisés et autonomisés par rapport au préfet. La crise du coronavirus a ainsi montré que l’État agissait essentiellement, en matière de santé, à travers les Agences régionales de santé (ARS). Le préfet n’intervient, lui, qu’en tant qu’autorité de police, pour réglementer le port du masque, l’ouverture des commerces et des lieux d’accueil du public, etc.
Aujourd’hui, les services préfectoraux ont surtout gardé une fonction transversale, interministérielle : ils coordonnent l’action des différents services de l’État sur le territoire (ARS, Chambre de commerce et d’industrie, ADEME, etc.). Une telle évolution est très révélatrice du nouveau rôle de l’État dans la société. Celui-ci ne cherche plus tant à définir l’intérêt général d’en haut et à l’imposer aux acteurs sociaux par le commandement juridique, selon la logique de la souveraineté propre à l’État moderne.
De plus en plus, il se fait accompagnateur de la société, en se spécialisant et en créant des comités d’experts au champ de compétences précis, capables d’intervenir au plus près des réalités de terrain : le Conseil scientifique mis en place pour faire face à la pandémie en est un exemple significatif. Il n’impose plus un intérêt général transcendant, mais cherche à arbitrer entre les intérêts privés en présence, modifiant la liste des commerces essentiels au gré des revendications ou dérogeant aux principes posées pour favoriser certaines pratiques (le culte par exemple). La régulation remplace la réglementation. D’où le double sentiment, souvent évoqué, d’un État à la fois omniprésent et impuissant.
La dépendance du préfet renforcée ?
L’année 2021 aura aussi été révélatrice d’une mutation du statut du préfet, qui témoigne de la volonté de renforcer sa subordination personnelle au gouvernement. Une mesure, a priori anodine, en témoigne. La circulaire n° 6259/SG du 19 avril 2021 prévoit d’établir, pour chaque préfet, une feuille de route interministérielle, qui lui fixera différents objectifs et qui servira de base à son évaluation.
Cette mesure révèle une tendance marquée dans le fonctionnement des administrations de l’État. Représentant du gouvernement, le préfet est doté de nombreux pouvoirs et d’une vraie autonomie pour les exercer ; mais, en même temps, la chaîne de commandement qui le relie au gouvernement est resserrée, afin que le fluide qui descend du sommet vers la base et anime tout l’État circule bien. Le préfet a toujours été dépendant du gouvernement dans l’exercice de ses fonctions, puisqu’il met en œuvre ses politiques ; il l’est davantage maintenant dans son statut et sa carrière. Une telle tendance touche aussi d’autres responsables administratifs (directeurs d’hôpital, présidents d’université, etc.).
L’introduction de cette feuille de route formalisée le montre bien. Certes, elle laisse carte blanche au préfet pour réaliser ses objectifs. Mais elle renforce aussi sa subordination au gouvernement, puisque la feuille de route servira à son évaluation, déterminante pour sa rémunération et la progression de sa carrière. De tels mécanismes incitatifs doivent stimuler le zèle des agents. La logique managériale remplace ainsi la logique juridique. Alors que l’action du préfet était traditionnellement encadrée par le respect des règles de droit et par les contrôles juridiques qui assuraient ce respect, elle est à présent conditionnée par des objectifs chiffrés à atteindre et par l’évaluation de leur résultat. La pression de l’évaluation se substitue à l’obsession du formalisme juridique.
L’autonomie fonctionnelle du préfet se double donc d’une dépendance personnelle, qui se traduit notamment dans son statut. Le paradoxe n’est qu’apparent. Car sa subordination personnelle au gouvernement garantit son autonomie : comme le préfet dépend personnellement du gouvernement, ce dernier lui abandonne une certaine liberté dans l’exercice de ses fonctions, sûr qu’il les accomplira conformément aux vœux de sa chaîne hiérarchique. Sa dépendance statutaire permet de lui confier une autonomie renforcée, quoique contenue dans le cadre des directives gouvernementales et en vue de leur application.
Dans le même esprit, un projet d’ordonnance en cours de discussion envisage la suppression du corps préfectoral. Une telle suppression permettrait au gouvernement de nommer au poste de préfet des non-professionnels : on parle de fonctionnalisation du préfet, puisque celui-ci deviendrait une fonction, exercée temporairement, et non plus un choix de carrière. L’effet de la mesure serait de placer les préfets en dépendance renforcée vis-à-vis du pouvoir central, dans la mesure où leur fonction et leurs perspectives de carrière seraient étroitement soumises à la volonté de l’équipe ministérielle en place.
Certes, le statut des préfets les place déjà dans une situation de loyauté obligatoire vis-à-vis du gouvernement. Mais il leur assure aussi des garanties statutaires, la certitude de ne pas être limogés arbitrairement (seulement, dans le pire des cas, déplacés) et de se voir affectés sur un poste dans un délai raisonnable. Ces garanties disparaîtraient : les préfets fonctionnalisés seraient entièrement dans la main du gouvernement ; leur dépendance personnelle serait accrue. Le problème est alors d’accoler au préfet une étiquette partisane. Créature du gouvernement, le préfet pourra-t-il encore incarner la continuité de l’État et conserver cette hauteur de vue qui marque sa distance avec l’actualité politique immédiate ?