À l’approche de la campagne présidentielle pour l’élection de 2022, le débat sur le nombre des fonctionnaires revient sur le devant de la scène médiatique. L’une des candidates à l’investiture du parti Les Républicains a multiplié les déclarations en la matière. Valérie Pécresse a commencé par se démarquer de la stabilisation désormais prônée par le gouvernement en rassurant ses électeurs potentiels : oui, il y aurait bien des suppressions d’emplois dans son projet.
Elle a ensuite annoncé l’objectif d’une baisse de 10 % des emplois dans « l’administration administrante » de l’État. D’abord évaluée à 150 000, cette promesse vise désormais 200 000 suppressions de postes « dans un certain nombre de fonctions d’administration et de gestion de l’administration » en étant « fidèle à l’étiage d’Alain Juppé en 2017 ».
Une telle position participe d’un débat en cours à droite sur le niveau des coupes à opérer et n’est effectivement pas sans rappeler la primaire de 2017. Elle s’inscrit toutefois dans une histoire plus longue de l’antifonctionnarisme, qui remonte au moins au XIXe siècle.
« Comité de la hache »
La présidente du conseil régional d’Île-de-France fait bien sûr référence à la campagne puis au quinquennat de Nicolas Sarkozy. Celle qui fut ministre dans les gouvernements Fillon de 2007 à 2012 prône une « revue générale des politiques publiques ». En désignant cette nouvelle révision générale des politiques publiques (RGPP) sous le vocable de « comité de la hache » la candidate entend aussi se faire l’héritière d’une plus longue tradition.
Sans remonter jusqu’au plan Rabourdin imaginé par Balzac dans les années 1830, pensons à ceux qui se succédèrent du « comité de réorganisation administrative » voulu par Paul Reynaud en 1938 (le premier « comité de la hache », surnommé ainsi par le ministre lui-même) jusqu’à la « mission d’allégement des structures des administrations centrales » voulue par Jacques Chirac en 1986. Gageons que le clin d’œil de Valérie Pécresse se veut surtout symbolique : les effets réels de ces comités, tant en matière de réduction des effectifs que de réforme administrative furent pour le moins ténus…
Dégraisser le mammouth
La désignation de « l’administration administrante » comme cible en vue d’une « débureaucratisation de la France » n’a rien de neuf. La promesse de coupes massives dans les effectifs de l’État n’est pas plus originale. Elle n’est pas sans rappeler la façon dont, en 1997, Claude Allègre justifiait sa proposition de « dégraisser le mammouth » par une volonté de « débureaucratiser » l’administration de l’éducation nationale. Emmanuel Macron affirmait lui-même, en 2017, qu’il y aurait « trop de fonctionnaires des circulaires, et pas assez de fonctionnaires sur le terrain ».
Dans l’histoire plus que séculaire de l’obsession du nombre des fonctionnaires, la période récente se démarque pourtant par une sorte d’euphémisation des conséquences des réductions du nombre d’emplois publics. On promet de réduire massivement les effectifs de l’État, par centaines de milliers, tout en refusant de répondre à toute question sur les services réellement visés. « Ça ne marche pas comme ça » expliquait, par exemple, Éric Woerth sur France Inter en 2017 alors qu’il lui était demandé sur quels secteurs de l’intervention étatique porteraient les compressions proposées par François Fillon. En somme, il s’agit de capitaliser sur le soutien présumé de la majorité de la population aux réductions du nombre des fonctionnaires ; tout en se protégeant du coût politique d’une remise en question du périmètre de l’État.
Le faire, ce serait prendre le contrepied de l’attachement présumé de la population aux services publics. Le résultat, c’est l’échec systématique des gouvernements à atteindre leurs objectifs de suppression d’emplois ; tout en adoptant des politiques qui contribuent à dégradation des services et des conditions de travail des agents. L’insistance de la candidate sur son souhait de ne pas toucher aux agents « sur le terrain » s’inscrit dans cette logique. Cette fois, Valérie Pécresse affirme son souhait de recruter dans « dans les trois missions cruciales que sont : éduquer, protéger et soigner », tout en soulignant qu’« aucun ministère n’échappera » à sa RGPP.
Des bons et des mauvais fonctionnaires
Il y aurait ainsi des bons et des mauvais fonctionnaires. Les bons seraient sur le terrain et ne seraient pas assez nombreux, les mauvais seraient occupés à produire des normes qui entravent les énergies individuelles et collectives. L’originalité de ce discours n’est qu’apparente. Il fait en effet appel à des représentations très répandues des employés de bureaux occupés à ne rien faire si ce n’est compliquer la vie de leurs concitoyens.
Cette lecture courtelinesque du fonctionnement de l’État vise surtout à ne pas attaquer frontalement les services publics alors que leur utilité sociale n’a échappé à presque personne depuis mars 2020. Mais la logique est la même que celle qui a prévalu au cours des deux dernières décennies. Affirmer qu’il est possible de supprimer 200 000 postes en ne touchant à aucun agent de l’État « sur le terrain » témoigne, au mieux, d’une méconnaissance des données les plus récentes. Cet objectif est censé correspondre à une réduction de 10 % des emplois des mauvais fonctionnaires… Or, si l’on suit la dernière édition du rapport annuel sur l’état de la fonction publique, 200 000 postes correspondent à 9 % du total des effectifs de la fonction publique d’État en 2019. De leur côté, les administrations centrales des ministères employaient 65 000 personnes au total. Si l’on étend le périmètre à l’ensemble des agents relevant de services nationaux on atteint un peu moins de 162 000 personnes. Quitte à penser qu’il s’agit là « d’administrations administrantes », on est loin des 200 000 suppressions promises.
Une longue lignée de promesses déconnectées de la réalité
Entre 2007 et 2012, la méthode « brutale » retenue pour l’application de la RGPP avait conduit à une réduction d’un peu moins de 94 000 emplois en équivalent temps plein, tandis que les missions de l’État augmentaient. Les effectifs de 2019 sont encore inférieurs de 4 000 unités à ceux de 2007, mais Valérie Pécresse entend procéder à une réduction au moins deux fois plus importante tout en adoptant la même méthode.
Finalement, ce discours s’inscrit dans une longue lignée de promesses totalement déconnectées d’une analyse approfondie des fonctionnements et dysfonctionnements administratifs. Les travaux empiriques menés par les sciences sociales de l’administration française, tout comme l’analyse d’expériences étrangères similaires, permettent pourtant de constater que les compressions ne conduisent pas à une amélioration du fonctionnement des services publics et à une plus grande satisfaction de leurs usagers. Pour vraiment gouverner l’État, on ne saurait faire l’économie d’une politique de la fonction publique, adossée à une vision explicite des services publics, en associant praticiens et usagers aux décisions. Malheureusement, une telle approche démocratique semble jugée moins payante d’un point de vue électoral.
L’auteur vient de publier « Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française (XIXe-XXIᵉ siècle) » (Fayard).