1958 : dix ans après l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme, Eleanor Roosevelt, coauteur de ce texte au côté de René Cassin notamment, s’interrogeait :
« Où, après tout, commencent les droits de l’homme ? »
Et elle répondait :
« Dans les petites collectivités ; près de chez soi, en des lieux si proches et si petits qu’on ne peut les voir sur aucune carte du monde. »
C’est, bien en effet, dans sa commune, dans son quartier, dans son univers personnel que chaque femme, chaque homme, chaque enfant aspire à la protection de ses droits. Les droits de l’homme ne s’exercent pas dans le vide : ils n’ont de sens qu’au sein d’une collectivité et les individus qui les revendiquent sont toujours géographiquement situés.
Les droits de l’homme ou les oubliés de la décentralisation
2018 : 70 ans après l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme, la question de la protection locale des droits de l’homme reste toujours non posée et donc méconnue, une « terra incognita » a-t-on dit. Si les droits de l’homme –
« fait idéologique et politique majeur » de ces dernières décennies, selon Marcel Gauchet – sont partout, ils ne sont peut-être pas là où l’on pourrait les attendre le plus, à savoir au niveau local.
Un examen des principales lois françaises relatives à la décentralisation révèle que la notion de « droits de l’homme » n’y est, pour ainsi dire, jamais employée. De nombreuses compétences ont pourtant été transférées aux collectivités territoriales.
Les responsabilités des collectivités territoriales
Or, lorsqu’un État délègue une partie de ses attributions à des autorités locales, il doit, conformément aux normes internationales des droits de l’homme, s’assurer que celles-ci respectent et font respecter leurs obligations en la matière. Il doit aussi leur donner les moyens de le faire.
Cette affirmation ne doit pas être source de malentendus : elle ne signifie pas qu’en décentralisant, l’État central se déleste sur les collectivités territoriales d’une partie de ces obligations en matière de droits de l’homme. Elle signifie seulement que les collectivités territoriales ont des obligations découlant des droits de l’homme et que ces obligations s’ajoutent à celles du gouvernement sans s’y substituer : si l’État central est le premier garant de ces droits, il n’en est pas le seul.
Les organes onusiens de contrôle des droits de l’homme le rappellent régulièrement : dans son dernier rapport sur la France, le Comité des Nations unies pour l’élimination des discriminations raciales s’est ainsi dit préoccupé par les manquements des collectivités territoriales françaises dans ce domaine et a demandé à la France de s’assurer que le transfert de compétences aux collectivités locales n’affecte pas la non-discrimination sur son territoire.
Dans le domaine social également, les collectivités territoriales ont d’importantes responsabilités : ce sont ainsi les départements qui, en fournissant des prestations financières, jouent un rôle-clé s’agissant du droit à un niveau de vie suffisant protégé à l’article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme.
Comme Monsieur Jourdain…
Toutefois, les élus locaux et agents des collectivités territoriales « font » bien souvent des droits de l’homme comme Monsieur Jourdain faisait de la prose : sans en avoir conscience.
Ainsi du cas de ce département qui refusait de loger une mineure d’origine nigériane victime d’un réseau de prostitution : l’Aide sociale à l’enfance se disait submergée et renvoyait l’État à ses propres responsabilités en matière d’immigration. Ce faisant, les agents du service en cause étaient-ils conscients de porter atteinte aux droits de l’homme ?
Certes, certaines collectivités territoriales font montre d’une aspiration à s’emparer de ces droits : plusieurs communes françaises, de toute taille (Angers, Bordeaux, Caudebec-lès–Elbeuf, Quimper, Perpignan, Rezé, Strasbourg…), ont ainsi signé la Charte européenne des droits de l’homme dans la ville, texte rédigé par et pour les instances locales.
Ces « bonnes pratiques » sont-elles, toutefois, révélatrices d’une évolution générale au sein des collectivités territoriales et d’un souci accru de la part des élus locaux de protéger ces droits ? Et des actions sont-elles mises en œuvre dans le cadre local à cette fin ?
Métropoles et régions versus petites communes
C’est à ces questions que le projet GLOCAL, financé par l’Agence nationale de la recherche a cherché à répondre, son but étant de se pencher sur l’expérience quotidienne en France de la Déclaration universelle des droits de l’homme.
Dans le cadre de ce projet, une enquête, combinant des entretiens et un questionnaire (ayant obtenu 500 réponses complètes exploitables), a été menée auprès des élus locaux. 5 % des répondants seulement citent spontanément la Déclaration universelle des droits de l’homme comme texte de référence dans l’exercice de leur fonction.
Les résultats de cette enquête révèlent que les pratiques locales en faveur des droits de l’homme sont principalement fonction de la taille de la collectivité locale, de son poids démographique et de son statut : ainsi, c’est au sein des régions et des métropoles que les pratiques favorables aux droits de l’homme se font plus intenses, au contraire des petites communes. Dans les grandes collectivités territoriales, les droits de l’homme sont mobilisés lors des débats publics, voire dans les textes administratifs. Des informations sont proposées aux élus et aux agents et les dispositifs d’accès aux droits vont chercher, par exemple, à viser les minorités.
Par-delà les pratiques proprement dites, le regard que l’élu local porte lui-même sur les droits de l’homme est déterminé par sa propre trajectoire. Autrement dit, l’intérêt que celui-ci témoigne à ces droits est tributaire de son niveau de diplôme, de sa profession ou encore de ses engagements personnels (militants, associatifs ou religieux).
Des « lointaines chimères » au « vœux pieux »
Sur cette base et à la lumière de notre étude, il est possible de distinguer trois grandes catégories d’élus locaux.
Une première catégorie d’entre eux, qui est majoritaire (48 % de nos répondants), envisage les droits de l’homme comme de « lointaines chimères ». Ces élus, bien souvent de petites communes et sans étiquette politique, expriment une relative distance à l’égard de ces droits. Peu enclins à recevoir des formations dans ce domaine, ils font montre d’une certaine défiance à l’idée que l’exécutif local puisse mobiliser ces droits.
Une deuxième catégorie d’élus (28 % environ de nos répondants) voit dans les droits de l’homme une « ligne d’horizon pour l’action ». Cette catégorie, qui regroupe principalement des représentants des grandes collectivités (régions, départements, métropole, communautés urbaines), s’approprie concrètement la culture juridique des droits de l’homme et cherche à développer des pratiques en leur faveur. Si les élus de cette catégorie sont souvent inscrits dans une collectivité de gauche, l’« attachement à l’esprit des droits de l’homme » n’est pas nécessairement associé à une majorité communiste ou socialiste, selon les termes d’une élue d’une métropole historiquement gouvernée par la droite lors d’un entretien.
Enfin, une troisième catégorie d’élus locaux (24 % environ de nos répondants) considèrent les droits de l’homme comme des « vœux pieux » : il s’agit souvent de représentants de petites communes, fréquemment à gauche et déclarant, bien souvent une pratique religieuse. Ces élus, particulièrement attachés aux droits sociaux, souhaiteraient une application renforcée des droits de l’homme dans le cadre local, mais insistent sur le manque de moyens et de financement dont ils disposent.
C’est dire que la bonne volonté juridique des élus ne suffit pas à garantir une bonne mise en œuvre de ces droits. Penser l’action locale en termes de droits humains et lui donner les moyens de se concrétiser peut contribuer à une effectivité plus grande de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Il faut désormais penser ce texte en gardant à l’esprit les mots d’Édouard Glissant :
« Agis dans ton lieu, pense avec le monde. »