En temps de canicule, comme celles que nous connaissons fréquemment cet été, nous sommes nombreux à ressentir le besoin de nous rapprocher d’un plan d’eau, que ce soit pour nous promener tout autour, nous y baigner ou y naviguer.
Malheureusement, même si le Québec se targue de posséder près de 4 millions de plans d’eau douce couvrant une superficie de plus de 200 000 kilomètres carrés, nous avons souvent l’impression que ces plans d’eau sont difficilement accessibles.
Est-ce une impression ou le reflet de la réalité ?
Nous sommes professeurs en génie de la construction et membres du groupe de recherche HC3 – Hydrologie Climat & Changements Climatiques à l’École de technologie supérieure de Montréal. Ce groupe se spécialise notamment dans l’étude de l’hydrologie et des ressources en eau à l’échelle des bassins versants. Nos travaux s’appuient sur la modélisation ainsi que sur les études de terrain et la compréhension des processus hydrologiques.
Droit d’accès et droit d’usage : des concepts irréconciliables
Ce n’est malheureusement pas une impression.
Accéder aux plans d’eau n’est pas chose aisée, plus particulièrement dans le sud du Québec. Une situation qui est décriée tous les ans par de nombreux organismes, comme l’Association des pêcheurs sportifs, dans un mémoire publié en 2015. Les médias en font régulièrement mention, comme récemment pour souligner les tarifs exorbitants exigés par de plus en plus de municipalités pour avoir accès à un plan d’eau sur leur territoire.
Et si vous croyez que les plans d’eau sont un bien public, vous avez raison, sauf que deux notions s’opposent dans le Code civil : les droits d’accès et les droits d’usage. Et c’est ici que tout se complique.
En effet, l’article 919 du Code civil stipule que « le lit des lacs et des cours d’eau navigables et flottables est, jusqu’à la ligne des hautes eaux, la propriété de l’État ». Sans entrer dans les détails, cela signifie que tous les cours d’eau ayant un intérêt pour le public entrent dans cette définition.
De ce fait, tous les citoyens du Québec ont le droit d’occuper ces cours d’eau puisqu’ils sont publics et que, par conséquent, toutes les plages sont publiques, pour la simple et bonne raison qu’elles se trouvent normalement sous le niveau des hautes eaux.
Un autre article du Code civil vient toutefois mêler les cartes. Il s’agit de l’article 920, qui indique que « toute personne peut circuler sur les cours d’eau et les lacs, à la condition de pouvoir y accéder légalement, de ne pas porter atteinte aux droits des propriétaires riverains, de ne pas prendre pied sur les berges et de respecter les conditions d’utilisation de l’eau. »
Dans ce cas-ci, les berges comprennent la partie du terrain qui se trouve au-dessus de la ligne des hautes eaux.
En d’autres mots, même si un plan d’eau appartient à l’État, y accéder devient impossible si son pourtour est composé de terrains privés. Il y a donc une opposition entre le droit d’accès et le droit d’usage.
Champs de compétences : complexes et partagés
À ce cadre réglementaire, il faut ajouter les divers champs de compétences qui sont partagés par les différents paliers de gouvernement. Par exemple, les voies navigables relèvent du gouvernement fédéral, tandis que la gestion des ressources en eau est de compétence provinciale. Et bien que l’environnement soit principalement de compétence provinciale, le gouvernement fédéral joue aussi un rôle de ce côté en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, alors que les municipalités voient à la gestion et au traitement de leurs eaux usées. Quant aux schémas d’aménagement et aux loisirs, ils sont du ressort des municipalités ou des municipalités régionales de comté (MRC).
Le gouvernement du Québec a toujours affirmé sa volonté de vouloir étendre l’accès à l’eau de façon à favoriser les activités récréotouristiques. Il l’énonce même clairement dans la Politique nationale de l’eau de 2002 ainsi que dans la Stratégie québécoise de l’eau 2018-2030.
Malgré cette volonté, ce sont les municipalités qui détiennent réellement le pouvoir en matière d’accessibilité aux cours d’eau. En raison des règlements de zonage, elles peuvent rendre les plans d’eau accessibles au public, et même, s’il le faut, exproprier les propriétaires riverains. Par contre, puisqu’elles tirent des revenus fonciers importants des terrains qui jouxtent ces plans d’eau et que ce marché a le vent dans les voiles, elles ont peu ou pas d’intérêt à agir en ce sens. Qui plus est, l’aménagement des accès – notamment pour les embarcations – et leur gestion sont coûteux.
Par ailleurs, les propriétaires riverains qui, dans la majorité des cas, remplissent le bonnet fiscal des municipalités, ont rarement envie de partager « leur » plan d’eau avec les autres.
Par conséquent, les plages publiques et les rampes d’accès à la navigation de plaisance se font de plus en plus rares.
Propriété privée, biodiversité et protection contre les inondations : le choc des intérêts
Les berges publiques jouent un rôle crucial sur le plan environnemental. Elles contribuent à la productivité biologique, elles protègent les plans d’eau grâce à leurs pouvoirs filtrants biogéochimiques, en plus d’agir comme zones tampons lors des crues printanières.
L’historique du développement immobilier des zones riveraines démontre que les municipalités favorisent généralement le revenu foncier aux aspects environnementaux. Les nombreux exemples de constructions en zones inondables mis en lumière lors des inondations printanières de 2011, 2017 et 2019 en témoignent.
Malgré des améliorations récentes à plusieurs endroits, l’historique de la gestion des fosses septiques et des champs d’épuration, du déboisement et de l’aménagement paysager en zones riveraines illustre les conflits d’intérêts des municipalités. Le passé démontre que les revenus fiscaux pèsent davantage dans la balance que les obligations fiduciaires.
Quelles sont les solutions ?
Bien que l’on ait observé, au cours des dernières années, une amélioration de la gestion environnementale des berges de plusieurs municipalités, la densité des aménagements, la gestion déficiente des bandes riveraines et des ouvrages d’assainissement des eaux témoignent toujours des nombreuses erreurs du passé.
Est-il trop tard pour réparer ces erreurs ? Non. Il faudrait d’abord aménager des zones riveraines beaucoup plus respectueuses de l’environnement. Il s’agirait d’éloigner les bâtiments et les installations septiques des bandes riveraines, mais aussi d’aménager des parcs et des pistes cyclables autour des plans d’eau. En plus d’être agréables pour les citoyens, ces parcs et pistes cyclables agiraient comme des zones tampons lors des crues printanières.
Ensuite, le cadre réglementaire actuel doit être modifié afin que le droit d’usage soit soutenu par le droit d’accès.
Finalement, il faudrait limiter la densité du développement immobilier près des plans d’eau et contraindre les constructeurs à intégrer des accès riverains publics lors de tout développement important.
Or, toutes ces actions requièrent une volonté forte et beaucoup de courage politique…