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L’instauration des élections au Conseil de la Choura : petite révolution au Qatar

L'émir du Qatar Tamim bin Hamad al-Thani
L'émir du Qatar, Tamim bin Hamad al-Thani, photographié ici en décembre 2020 pendant un match de football à Doha, a annoncé que désormais, 30 des 45 membres du Conseil de la Choura seraient élus par la population. Karim Jaafar/AFP

Une petite révolution se joue dans la région du Golfe. Elle n’est ni sanglante, ni commanditée par une superpuissance. Bien au contraire, elle s’insère pleinement dans les codes adulés des démocraties occidentales.

Le 3 novembre 2020, le chef de l’État du Qatar, l’émir Tamim Bin Hamad Al-Thani, a prononcé un discours inattendu devant le Conseil de la Choura, qui n’est autre que l’assemblée consultative nationale (article 76 de la Constitution). Il a annoncé qu’en octobre 2021, 30 des 45 membres de cette instance seront élus au suffrage direct, alors qu’ils étaient jusqu’ici tous exclusivement nommés par l’Émir.

Une réforme fondée sur les promesses institutionnelles de l’émir

Il était difficile pour les observateurs internationaux de dire si le chef de l’État qatari, en ouvrant solennellement la 49e session ordinaire du Conseil de la Choura, s’adonnait à un exercice de type présidentiel ou parlementaire. En effet, la portée de son allocution oscillait entre le discours sur l’état de l’Union de « type Congrès » et la déclaration de politique générale précédant le vote de confiance.

C’est que l’identité constitutionnelle du Qatar est unique : elle vise à correspondre aux traditions de cet État récent – le Qatar est indépendant depuis 1971 et la Constitution actuelle est entrée en vigueur le 8 juin 2004 – où la dimension tribale est de première importance, tout en alignant régulièrement sa législation sur les standards économico-politiques internationaux. Si l’on sait désormais que la 50e session ordinaire du Conseil portera vers la lumière trente conseillers nouvellement élus sur un total de quarante-cinq, il reste à mesurer concrètement l’impact d’un tel tournant démocratique.

Par le passé, le Conseil de la Choura avait déjà été salué par les plus hautes instances internationales pour sa capacité à se réformer. Ainsi, le 13 novembre 2017, Martin Chungong, secrétaire général de l’Union interparlementaire (UIP), qui est l’organisation mondiale des Parlements des États souverains, se félicitait de la nomination de quatre femmes au sein du Conseil :

« L’UIP est fermement convaincue que la participation des femmes à la prise de décision est vitale pour la démocratie et le développement. »

Mais ce qui se joue aujourd’hui revêt une tout autre dimension, car il ne s’agit de rien d’autre que de l’accession à un point subtil de séparation des pouvoirs.

L’émir du Qatar, francophile et admirateur infaillible du siècle des Lumières dans son expression la plus glorieuse sur le Vieux Continent, privilégie autant que possible dans l’ordonnancement constitutionnel et législatif de l’État qu’il dirige les préceptes de la grande tradition du droit continental, au détriment de la Common Law (sauf en ce qui concerne les procédures judiciaires les plus libérales comme le recours à l’arbitrage). Lecteur des Mémoires du Général de Gaulle, dit-on, aussi bien que de Montesquieu, il ne peut ignorer que ce qu’il faut entendre par l’expression « séparation des pouvoirs » dans L’Esprit des lois s’apparente davantage à un équilibre qu’à un contrôle. Si la Constitution française de 1958 pose par son Parlement bicaméral un dialogue équilibré entre la Nation et les collectivités territoriales, le monocaméralisme qatari permet quant à lui une dialectique politique tout aussi équilibrée entre la représentation populaire et l’identité tribale, véritable ADN historique du pays. Désormais, au Qatar, la majorité absolue au sein de l’organe parlementaire sera l’apanage du peuple, et l’opposition constructive l’œuvre des représentants tribaux nommés par l’Émir.

Ainsi, en connaissant ses toutes premières élections, le Conseil de la Choura doit être en mesure, à l’instar du Conseil des anciens, ancêtre du Sénat français datant de la Constitution thermidorienne de 1795, de favoriser la double émergence d’une loi mieux faite ainsi que d’une représentativité accrue des intérêts populaires. Par ailleurs, en consacrant publiquement la sensibilité de l’appareil d’État envers les réalités de terrain issues des circonscriptions, et en couplant ce nouveau dispositif avec les prérogatives constitutionnelles existantes du Conseil posées aux articles 105 à 110, il est possible d’imaginer que son nouveau rôle sera de porter à la connaissance du chef de l’État et du gouvernement des analyses parlementaires et d’autres travaux en commission du plus haut niveau. Assistera-t-on d’ici quelques années à l’émergence de missions, auditions et enquêtes parlementaires aussi médiatiques et incontournables qu’en France, vieille démocratie protectrice des droits humains ?

Quelles implications pour le droit du travail ?

Les discussions qu’ont générées les récentes évolutions du droit du travail au Qatar (lois n° 17, 18 et 19 de 2020) nous rappellent que, dans un monde de l’instantané où les discours politiques sont amplement commentés dès leur publication par les agences de presse et où les textes de loi sont passés au crible par les juristes dès leur promulgation, les observateurs internationaux cherchent souvent à relier l’introduction de la démocratie directe dans le fonctionnement politique de l’émirat et les dossiers faisant l’actualité du pays. En d’autres termes, que peuvent bien attendre de cette réforme annoncée les scrutateurs étrangers, mais plus encore la population du Qatar, en termes d’impact sur la vie quotidienne ?

À titre d’exemple, le nombre d’accidents parmi les travailleurs sur les chantiers est un phénomène mondial. Il touche même particulièrement la France qui, selon les rapports les plus récents, fait face à une « forte augmentation » des décès ces dernières années. Mais alors que s’y prépare la Coupe du monde de football, il est tout naturel que les projecteurs se braquent sur le Qatar. Au-delà des batailles de chiffres qui ne résolvent jamais les débats, il faut signaler qu’une dynamique de sécurisation des droits et des contrats de travail est en cours au Qatar.

Ainsi, le système de la Kafala, qui consiste à remettre temporairement son passeport à son employeur, est en pratique aboli à compter de ce mois de mars 2021 en vertu de la loi n° 19 de 2020. Par ailleurs, un salaire minimum s’applique désormais à tout travailleur sur le sol de l’État du Qatar, quels que soient sa nationalité, son secteur d’emploi ou son âge.

Ces aboutissements, dont se félicite le Bureau International du Travail (BIT), sont évidemment le fruit d’âpres discussions entre les autorités gouvernementales, le Conseil de la Choura et les autorités de tutelle des travailleurs. La vraie question à ce sujet porte donc à s’interroger sur l’extension des pouvoirs et de l’influence qu’aura sur le droit du travail un Conseil de la Choura désormais composé de manière plus démocratique. Un élément de réponse se situe peut-être dans les dernières recommandations de l’organe parlementaire, appelant vivement à la création d’une Commission permanente au sein du ministère du Travail et des Affaires sociales, afin de prendre en compte plus précisément les besoins des travailleurs sur le sol qatari.

Quid du droit des femmes ?

Par ailleurs, alors que l’objectif de développement durable numéro 5 édicté par l’Organisation des Nations unies à l’occasion du United Nations Sustainable Development Summit qui s’est tenu du 25 au 27 septembre 2015 à New York invite à améliorer dans toutes les régions du globe l’égalité homme/femme, des réponses sont attendues au Qatar comme ailleurs. Rappelons que l’article 34 de la Constitution qatarie pose le principe d’« égalité des citoyens en droits et en devoirs publics ». Le texte fondateur des institutions politiques nationales n’effectue aucune distinction de genre.

C’est donc dans la stricte application de la lettre constitutionnelle que s’inscrit le constat selon lequel la proportion de femmes effectuant des études supérieures au Qatar est l’une des plus hautes au monde selon les chiffres de la Banque mondiale. Les autorités qataries estiment cependant que des efforts doivent encore être faits sur le thème du Women Empowerment. Les initiatives se multiplient donc pour que la féminisation des populations universitaires se traduise dans les faits par l’accession des femmes aux plus hautes fonctions dans les secteurs privés et publics. Toujours à titre d’exemple, l’une des personnalités de l’émirat les plus en vue actuellement n’est autre que la ministre de la Santé, Hanan Mohamed Al-Kuwari, dont l’action a été très remarquée dans la gestion nationale de la pandémie de Covid-19.

Ainsi, ce n’est pas un mouvement nouveau en faveur des femmes qu’il faut attendre des prochaines élections directes au Conseil de la Choura, mais l’affirmation d’une tendance de long terme initiée depuis les années 2000. Rappelons que c’est en 2003 qu’une femme a accédé pour la première fois au rang de ministre au Qatar : Sheikha Ahmed Al-Mahmoud, alors ministre de l’Éducation. L’un des objectifs évoqués par le gouvernement du Qatar est justement de renforcer la représentation des femmes dans les discussions sur les affaires publiques.

En définitive, quelles que soient les infirmations ou confirmations qui seront apportées dans les prochains mois aux analyses du moment par les péripéties constitutionnelles du Qatar, la voie privilégiée par l’émirat semble bien être celle d’un écho formel à la République française. Depuis 1789, la France a connu deux cycles successifs Monarchie-République-Empire ; le Qatar se dirige quant à lui vers la déclinaison du triptyque suivant : Émirat fonctionnel (1972), Émirat rationnel (2004), Émirat contrôlé (2021).

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