« Un homme […] est dans l’état de sécurité lorsqu’il peut prévoir qu’aucune violence ne lui sera faite, dont l’auteur ne serait empêché par » cet État « souverain à qui les hommes se sont tous assujettis ».
Cette citation extraite du Leviathan de Thomas Hobbes de 1651 permet de rappeler que les États modernes se sont historiquement construits sur la promesse d’assurer la sécurité de leur population.
Elle permet également de comprendre pourquoi ils se sont trouvés investis de ce que le sociologue Max Weber a qualifié de « monopole de la violence physique légitime » sur leur territoire.
Mais ce monopole leur interdit-il de s’appuyer sur les forces du marché pour assurer le respect de l’ordre public établi par la loi ?
Non, à en croire la proposition de loi actuellement en discussion, relative à la sécurité globale. Le titre VII du texte contient en effet un certain nombre de dispositions renforçant le rôle du « secteur de la sécurité privée » présenté par ailleurs comme « un maillon essentiel du continuum de sécurité dans le pays, notamment dans un contexte de préparation de grands événements comme la Coupe du monde de rugby en 2023 et les Jeux olympiques de 2024 ». Le texte fait ce faisant œuvre de rupture dans la continuité.
La privatisation de la police, une nouveauté ?
Le procédé n’a rien d’inédit si on se réfère aux règles en vigueur dans d’autres pays à la tradition juridique parfois très différente de celle de la France, à commencer par les États-Unis d’Amérique.
La fédération américaine a en effet depuis le tournant du XXe siècle l’habitude de confier au secteur privé la réalisation de certaines missions d’intérêt général au point que l’État y apparaît comme un « hollow state » : un État invisible dont l’action se dissimule derrière celle d’un grand nombre de cocontractants privés, notamment au niveau des États fédérés.
Sans doute la sécurité y a-t-elle longtemps été considérée comme un bien public. Mais dès le tournant du XXe siècle certains gouvernements locaux louent les services de l’agence de détectives privés Pinkerton – créée en 1850 -avant que celui de Kalamazoo, dans le Michigan, ne fasse le choix de purement et simplement privatiser sa police.
Par la suite, les attentats du World Trade Center de 2001 n’ont fait qu’accentuer cette tendance, l’idée finissant pas s’imposer que la sécurité est aussi un bien privé.
Toujours plus d’activités policières se sont, de ce fait, trouvées externalisées à des sociétés spécialisées : du contrôle des horodateurs, à la surveillance des scènes de crime en passant par celle de la circulation, les réponses aux alarmes, les patrouilles de sécurité, les contrôles routiers et, dans certains cas, les recherches et saisies et même les arrestations : il n’y a pas un domaine de l’activité policière qui ne semble pouvoir être confié au secteur privé.
Cette évolution fait des émules, notamment dans le monde anglo-saxon puisque le retour d’expérience américain a entre autres inspiré l’Australie et la Grande-Bretagne : outre-Manche, la police de Lincolnshire a ainsi signé en 2012 200 millions de livres sterling de contrat (jusqu’en 2022) pour confier la création et la gestion d’un commissariat à la société G4S, le leader mondial en solutions de sécurité intégrée.
En France, un contrôle public… jusqu’à quand ?
Au regard du droit français une telle évolution marque toutefois bien une rupture, puisque la France est un État unitaire où l’idée a longtemps prévalu que les personnes publiques seules pouvaient prendre en charge l’activité de police, sous le contrôle du pouvoir central.
En 1932, le Conseil d’État a ainsi annulé la délibération d’un Conseil municipal contractant avec une entreprise privée en vue de « l’utilisation d’un de ses gardes mobiles à la surveillance intermittente des propriétés rurales ».
Pour la haute juridiction, le service de la police, « par sa nature, ne saurait être confié qu’à des agents placés sous l’autorité directe de l’administration ».
Mais cette solution a progressivement été remise en cause. En 1994, le Conseil l’a en apparence réaffirmée, en jugeant nulle la convention tendant à « déléguer illégalement à (une) société […] des prérogatives de police ».
Mais le mot « illégalement » laissait en réalité la porte ouverte à une évolution législative. L’affaire portait d’ailleurs sur la gestion du stationnement payant sur voirie qui a finalement été dépénalisé pour pouvoir être confié à des prestataires privés.
Un statut particulier a parallèlement été accordé aux services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP que le Code des transports assimile à des activités privées de sécurité avant que le Président Sarkozy n’invite à « coproduire des solutions public-privé de sécurité » lors du premier sommet européen de la sécurité privée en 2008.
Ce sont donc de nouvelles avancées vers la privatisation de la police que souhaite opérer la proposition de loi. Que faut-il en penser ? Un triple enseignement se déduit des retours d’expérience étrangers.
Le triple enseignement des retours d’expérience étrangers
Ils permettent, d’abord, de mieux comprendre cette idée de privatisation. L’expression désigne le fait de recourir aux forces du marché pour leur confier la réalisation d’activités de sécurité des personnes et des biens auparavant assurées en situation de monopole par l’État ou ses démembrements. Or, c’est bien ce phénomène qui arrive désormais en France.
Ils permettent ensuite de comprendre l’intérêt du procédé. Il s’agit parfois de prévenir l’arbitraire des autorités légitimes, en opérant une sorte de séparation horizontale des fonctions entre le public et le privé. Mais il s’agit surtout pour les administrations de se décharger, en période de récession, sur ce dernier d’activités coûteuses, dans l’espoir de faire plus avec moins – le prestataire pouvant mutualiser ses interventions avec d’autres clients pour améliorer la performance des services rendus.
Dans les années 1990, la privatisation a par exemple permis à la ville de Fresno, en Californie, de payer 10 dollars de l’heure les activités de sécurité des centres commerciaux ou encore des concerts et des événements sportifs contre 59 dollars de l’heure pour les services de police publics.
De ce point de vue, il n’est pas anodin de noter que la réforme intervient alors que le nombre de policiers et de gendarmes nationaux a baissé ces dernières années (250 020 en 2021 contre 251 476 en 2018, soit – 1 456 équivalents temps plein) pendant que celui des salariés des compagnies privées de sécurité a, quant à lui, augmenté (167 800 en 2018).
Ce qui pose la question de savoir si les économies sont toujours au rendez-vous. Parfois, mais pas toujours. C’est selon.
Selon le contexte local, le sérieux du prestataire, la qualification de ses agents, le degré de contrôle des personnes publiques, la nature des activités qui ont été externalisées. D’où les tentatives parfois faites pour identifier finement, secteur d’activité, par secteur d’activité, ce qui doit rester entre les mains de l’administration et ce qui peut être confié au secteur privé. Mais ce découpage n’est pas sans marge d’erreurs.
De sorte que ces comparaisons montrent enfin les limites du procédé. Il peut poser un défaut de qualité lorsque la formation des agents n’est pas au niveau de ce qu’exigent les fonctions exercées dont découlent d’importants contentieux.
La question de responsabilité
Conscients du problème, les auteurs de la proposition de loi s’efforcent certes d’améliorer leur niveau de qualification. Mais ce problème masque celui de la personne responsable en cas de dommage : la responsabilité de l’agent exonèrera-t-elle celle de son employeur ?
Dans tous les cas, celle de la personne publique à l’origine de l’opération de privatisation pourra-t-elle être recherchée ? La solution n’est pas évidente en droit américain.
Et c’est pourquoi d’aucuns craignent que la loi « sécurité globale » n’ouvre la boîte de Pandore, tant elle augure à terme de batailles contentieuses sur ces questions à l’issue incertaine pour les victimes.
En admettant que la responsabilité de l’administration puisse être recherchée, aura-t-elle vraiment intérêt à externaliser ? A priori non sous l’angle budgétaire, sauf à considérer que l’intérêt de la privatisation est alors de profiter des marges de manœuvre plus grandes dont jouissent des agents privés auxquels ne s’imposent pas le code de déontologie de la police.
Ce qui n’est pas fait pour rassurer. Et pose dans tous les cas la question de l’avenir de l’égalité de traitement des justiciables, quelle que soit leur condition de fortune ou leur localisation géographique, que le caractère national de la gendarmerie et de la police vise à assurer depuis les lois du 28 Germinal an VI (17 avril 1798) et du 23 avril 1941.
Une réforme symptomatique d’une transformation plus profonde
Sans doute le principe d’égalité n’interdit-il plus depuis les années 1950 de traiter de façon différente les situations différentes.
Mais il est intéressant de noter que le même principe qui justifiait hier le monopole de l’État en matière de police soit aujourd’hui invoqué pour justifier la solution contraire.
Derrière cette inversion se trouve une réinterprétation révélatrice du mouvement de marchandisation du monde dont procède la loi sécurité globale et auquel le droit lui-même n’échappe plus. Il devient un produit au service de la croissance qui s’efforce de rester compétitif face à l’offre de l’un de ces concurrents les plus sérieux : le droit américain.
C’est de cette économicisation-américanisation du droit ainsi comprise que procède la loi sécurité globale en amorçant une libéralisation du marché de la police dont les conséquences à moyen et long termes devront à tout le moins faire l’objet d’une évaluation régulière pour faire la preuve de son opportunité… si la réforme devait effectivement être adoptée.