Le président Donald Trump a annoncé en avril sa volonté de couper le financement des États-Unis à l’Organisation mondiale de la santé (OMS), soit l’institution intergouvernementale chargée de coordonner les efforts mondiaux en temps de pandémie. Il affirme avoir pris cette action en raison de la mauvaise gestion de la pandémie par l’OMS, incluant sa complaisance à l’égard de la Chine lors de l’éclosion de la Covid-19. Les réactions condamnant cette annonce ont été vives.
En mettant l’OMS et sa gestion de la pandémie sur la sellette, le président Trump provoquera-t-il son déclin ?
Je suis titulaire de la Chaire de recherche du Canada sur la culture collaborative en droit et politiques de la santé et mon co-auteur, Jean‑Louis Denis est titulaire de la Chaire de recherche du Canada sur l’adaptation et le design des systèmes de santé. Nous sommes co-fondateurs du Hub santé – politique, organisations et droit (H-POD). Nos recherches portent entre autres sur l’action normative de l’OMS et sur l’innovation au sein des systèmes de santé.
Un manque-à-gagner substantiel
Le retrait de ce financement est important, considérant l’ampleur de la crise et l’interdépendance qui en résulte entre les pays pour lutter efficacement contre la Covid-19.
Le budget bisannuel de l’OMS est de 6 milliards de dollars pour coordonner les efforts de santé mondiale ; en comparaison, les Centres pour le contrôle de la maladie et la prévention aux États-Unis ont un budget annuel de 11 milliards. Les États-Uniens financent l’OMS à la hauteur de 550 millions dollars par année, soit le plus important montant accordé par l’un des 194 pays membres de l’organisation (malgré des arrérages substantiels).
La contribution des États-Unis comprend un mélange de contributions fixées et volontaires. Les contributions fixées sont établies en fonction des revenus et de la population du pays. Quant aux contributions volontaires, elles sont déterminées à la discrétion des États qui peuvent ainsi notamment financer des projets précis arrimés à leurs priorités.
Le Canada, pour sa part, finance l’OMS à hauteur de 85 millions de dollars annuellement.
Des contributions en déclin
Les contributions fixées demeurent une source privilégiée de financement pour l’OMS. Elles lui offrent un certain degré de prévisibilité et d’autonomie. Cela diminue d’une part sa dépendance par rapport à une base limitée de donateurs – amenuisant ainsi les conflits d’intérêts – et, d’autre part, permet l’alignement des ressources sur le budget programme.
Or, les contributions fixées des pays ont décliné de manière significative depuis plusieurs années, comptant maintenant pour moins d’un quart du financement de l’organisation. Plusieurs pays, dont les États-Unis, préfèrent avoir recourt à des contributions volontaires à un niveau supérieur que leur contribution fixe. Ces moyens financiers limités et décroissants ont de l’avis de différents experts fragilisé les capacités d’actions de l’OMS, incluant en temps de crise (par exemple quant à l’offre d’assistance technique et d’expertise pour les pays).
Un très large mandat
Mais au-delà de cet enjeu,l’OMS a certes des défis importants à relever pour s’adapter à une mondialisation grandissante qui accroît les risques sanitaires. Outre son action en temps de pandémie,l’OMS a le large mandat « d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible » ce qui lui impose une mission d’une grande amplitude. D’autant plus que de nombreux facteurs ont un impact sur la santé (soins et services, éducation, environnement, économie, etc.).
Cette réalité suscite des impératifs croissants de collaboration et de régulation internationales afin de protéger la santé des individus. L’OMS dispose d’ailleurs du pouvoir de développer des normes pour guider les actions des pays dans l’atteinte d’objectifs de santé. À titre d’exemple, elle a adopté le Règlement sanitaire international (2005) (RSI) qui impose des responsabilités et obligations aux pays afin de prévenir la propagation internationale de maladies, de s’en protéger et d’agir par une action concertée.
Même si le RSI a été critiqué en raison sa difficulté à réguler efficacement l’enjeu pour lequel il a été prévu (pandémie), la situation actuelle montre bien l’importance de se doter de normes sanitaires qui rendent les États imputables à l’égard de leurs actions en matière de santé publique.
Peu de pouvoirs réels
Toutefois, malgré ce pouvoir, l’OMS dispose de peu de moyens pour forcer l’exécution de ses normes, incluant le RSI, lesquelles reposent en grande partie sur le volontarisme des États.
Par exemple,l’OMS ne peut intervenir pour évaluer sur place la gravité du risque international de santé publique que si un pays l’y autorise. C’est d’ailleurs pour cette raison que l’OMS a transmis une demande à la Chine de « l’inviter » à enquêter sur l’origine du virus.
De plus, contrairement à d’autres organisations internationales comme l’Organisation mondiale du commerce, l’OMS ne bénéficie d’aucun mécanisme efficace de règlement des différends permettant d’assurer le respect de ses instruments.
En vertu du principe de la souveraineté des États, ces normes internationales doivent être intégrées au droit interne des pays pour acquérir une force réellement exécutoire. Et pour que ce leadership de l’OMS se concrétise, les normes internationales qu’elle adopte doivent être suivies par des actions concrètes des acteurs nationaux (décideurs, législateurs, professionnels de la santé, gestionnaires, etc.) afin d’influer sur la santé.
Ainsi, pour que l’OMS puisse davantage exercer de contrôle sur les gestes des pays en contexte de pandémie – ou sur la santé mondiale, il faudra lui donner les leviers nécessaires pour qu’elle potentialise son leadership, comme le propose l’expert en santé mondiale Steven J. Hoffman, de l’Université York,) afin de rendre les États davantage imputables.
L'OMS doit rendre des comptes
La décision du président Trump ne provoquera probablement pas la fin de l’OMS, mais l’amènera sur un chemin difficile.
Fragiliser la légitimité et les capacités d’action de l’organisation en pleine crise sanitaire mondiale a certes de quoi inquiéter. Mais l’OMS et ses États membres ne devront pas négliger de revoir et d’améliorer ses modalités d’action une fois le plus fort de la crise passé.
Une discussion sur la transformation d’une organisation créée il y a plus de 60 ans dans un monde qui s’est lui-même transformé est requise. Entre autres, la structure organisationnelle de l’OMS devrait être revue afin que l’institution soit davantage à l’abri des feux croisés géopolitiques des États et puisse, d’abord et avant tout, appuyer son action sur les meilleures données scientifiques.
À terme, considérant les risques accrus de pandémie et le mandat exigeant de l’OMS, le financement (surtout les contributions fixées) ne doit pas être coupé, mais vraisemblablement accru. Cela dit, l’OMS doit rendre des comptes (transparence, absence de conflits d’intérêts, résultats, etc.).
Cette reddition accrue de l’OMS dépendra ultimement d’un renforcement de ses capacités à s’imposer auprès de l’ordre sanitaire mondial constitué d’États souverains. Ce renforcement fera d’ailleurs l’objet d’un projet de recherche de trois ans financé par le Conseil de recherche en sciences humaines du Canada.
Les auteurs remercient Florian Kastler, chercheur associé à l’Institut Droit et Santé de l’Université de Paris et enseignant à Sciences Po Paris pour ses commentaires sur cet article.