Le président sud-africain Cyril Ramaphosa s'apprête à prendre la tête d'une initiative de six chefs d'État africains visant à explorer la possibilité de mettre fin à la guerre entre la Russie et l'Ukraine, qui dure depuis plus d'un an. L'annonce a été faite à la suite de ses entretiens téléphoniques avec le président russe Vladimir Poutine et le président ukrainien Volodymyr Zelensky. La mission devrait avoir lieu en juin.
Les pays belligérants ont tous deux salué l'initiative de M. Ramaphosa et des dirigeants de l'Égypte, de la République du Congo, du Sénégal, de l'Ouganda et de la Zambie.
L'Afrique s'intéresse à cette guerre en raison de ses conséquences économiques. Les prix des carburants et des denrées alimentaires ont augmenté de manière substantielle.
Divers observateurs ont à la fois loué et raillé l'initiative africaine. Pour les partisans, il s'agit de renforcer l'action de l'Afrique. Les voix africaines apporteraient la neutralité nécessaire pour sortir de l'impasse. Ses détracteurs y voient une initiative malavisée de la part de dirigeants africains qui ont subrepticement soutenu l'invasion de l'Ukraine par la Russie tout en revendiquant le non-alignement. Comme l'a fait remarquer un critique :
L'initiative africaine ne changera absolument rien à la situation en Ukraine. Poutine et Zelensky recevront la délégation avec protocole et politesse qu'il faut et la renverront sur ses pas.
En outre, comme le porte-parole du secrétaire général de l'ONU, António Guterres, l'a rappelé, toute intervention doit être conforme à la Charte de l'ONU, au droit international et aux résolutions de l'Assemblée générale de l'ONU. Où se trouve la vérité ?
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Les “Six de l'Afrique
J'ai étudié les médiateurs africains depuis 30 ans, en sondant leurs forces et faiblesses.
Pour parvenir à un règlement pacifique, les médiateurs africains doivent avoir une influence sur les parties en conflit. L'équipe Ramaphosa n'en a aucun. Mais l'initiative jette les bases pour d'autres médiateurs ayant plus de poids et une meilleure compréhension du contexte du conflit.
Tout d'abord, un regard sur l'équipe de médiation potentielle :
Bien qu'il ait constamment invoqué la position de non-alignement, Ramaphosa est très proche de Poutine. Les États-Unis ont accusé l'Afrique du Sud d'avoir fourni des armes à la Russie en décembre 2022. L'Afrique du Sud (ainsi que le Sénégal et l'Ouganda) s'est abstenue de condamner l'invasion russe lors de la résolutionde l'Assemblée générale des Nations unies de mars 2022 sur la guerre.
Le président égyptien Abdel Fattah al-Sissi représente l'Afrique du Nord, un groupe important au sein de l'Union africaine (UA).
Le Congolais Denis Sassou Nguesso, l'un des plus anciens présidents d'Afrique, est un proche allié de la France. Aucun autre dirigeant ne pourrait représenter l'Afrique centrale de manière crédible.
Le Sénégalais Macky Sall a dirigé la première mission de l'UA en Russie au début de la guerre, plaidant pour la paix au nom de l'Afrique. Compte tenu de sa connaissance du conflit, il apportera beaucoup au groupe.
Le président ougandais Yoweri Museveni est l'allié de Poutine et en est fier. C'est un féru de faits historiques qui a besoin d'un leader fort pour le rappeler à l'ordre.
Enfin, le président Hakainde Hichilema de Zambie, élu en octobre 2021, inspire confiance à la jeune génération africaine. Il apportera modération et sérieux à l'équipe.
Une mission exploratoire, pas de médiation
Les critiques et les partisans ont eu tort de considérer cette invitation comme une médiation. La mission sera simplement un effort préliminaire d'établissement des faits pour voir si les conditions sont réunies pour la médiation et si les belligérants sont prêts à l'envisager.
Pour les spécialistes de la médiation, la mission sera un élément essentiel de la phase de pré-négociation. C'est à ce moment-là que des tiers aident les belligérants à voir l'intérêt de la paix.
Les dirigeants africains seront utiles à cet égard. Leurs conditions économiques de plus en plus précaires pourraient contribuer à persuader la Russie et l'Ukraine de mettre fin au conflit.
Si l'initiative africaine aboutit dans cette phase critique, ce sera une illustration de la puissance des faibles : les petits pays feront ainsi honte aux grandes puissances en les convainquant à parvenir à des résultats profitables à tout le monde.
Leur travail prendra alors fin.
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Individuellement ou ensemble, les présidents africains ne sont pas en mesure d'assurer la médiation du conflit, pour les raisons que j'ai documentées ailleurs. En tant que chefs d'État en exercice, les présidents africains n'ont ni le temps ni l'énergie nécessaires pour mener une médiation, même s'ils le voulaient. Les efforts de médiation sont souvent lourds et chronophages.
Six présidents feraient un peu désordre de toute façon et ne pourraient probablement pas assurer une médiation crédible. Il serait tout aussi insensé que les six désignent une petite équipe pour mener la médiation, car les médiateurs devraient avoir une bonne connaissance des parties et du contexte et être capables de converser dans les langues slaves. La médiation par l'intermédiaire de traducteurs n'est souvent pas un exercice utile.
Pour ces raisons, les "Six Africains” devront céder le rôle de médiateur à un ou deux des nombreux médiateurs qui ont déjà manifesté leur intérêt pour le conflit. Les acteurs régionaux tels que la Turquie et Israël pourraient éventuellement mettre en commun leurs ressources pour nommer des médiateurs professionnels chargés de mener le processus, les Nations unies jouant un rôle secondaire.
Un processus d'Helsinki ?
Une autre solution consisterait à lancer à Genève une initiative de médiation dirigée par la Suisse et comprenant le principal acteur régional, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui serait préférable en raison de sa proximité géographique et de sa connaissance des acteurs et des questions en jeu. Elle s'appuierait également sur le processus d'Helsinki, lancé avec succès par l'OSCE dans les années 1970 pour mettre fin aux tensions entre l'Est et l'Ouest. Une médiation menée par les acteurs du processus d'Helsinki serait un pas vers la restauration des relations entre l'OTAN et la Russie.
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Qu'en est-il des Six Africains ?
Le rôle le plus approprié pour les représentants africains des six pays serait celui d’“amis du processus”, d'observateurs des négociations. À la table des négociations, ils seraient également la conscience du monde, soulignant l'urgence d'une solution pacifique au conflit.