L'énoncé économique du gouvernement du Canada, publié le 30 novembre, fait craindre le pire à plusieurs observateurs : la dette publique et le déficit sont-ils trop élevés? Est-ce que le gouvernement en fait trop?
En fait, on doit plutôt se demander si le gouvernement en fait assez pour relancer l'économie.
La fin de l'équilibre budgétaire
Les panélistes présents à la conférence organisée mardi le 1er décembre par l'institut Brookings étaient unanimes : les gouvernements doivent absolument profiter des faibles taux d'intérêt pour financer des investissements publics qui relanceront l'économie. Il ne faut pas répéter les erreurs commises après la crise de 2008, alors qu'à l'époque, des mesures d'austérité budgétaire ont été implantées trop rapidement, nuisant durablement à la reprise économique.
La conférence réunissait pourtant des économistes associés au courant dominant de la pensée économique : Olivier Blanchard, ancien économiste en chef du Fonds Monétaire International, Larry Summers, ancien secrétaire au trésor sous Bill Clinton, Ben Bernanke, ancien directeur de la réserve fédérale, ainsi que Jason Furman et Kenneth Rogoff, tous deux professeurs d'économie à Harvard. Rogoff lui-même proposait un retour rapide à l'équilibre budgétaire pour limiter la dette publique après la crise de 2008.
Nous assistons à un changement profond dans la pensée économique: le dogme de la réduction du déficit jusqu'à l'atteinte de l'équilibre budgétaire à tout prix est tombé.
Cette nouvelle pensée économique suggère qu'avant même la récession actuelle, la croissance économique était anémique. Et elle restera en deçà de son plein potentiel tant que les gouvernements n'implanteront pas des politiques fiscales agressives, telles qu'une augmentation significative des investissements publics en vue de stimuler la demande.
En tant que chercheur postdoctoral au département d'études politiques de l'Université Queen’s, je cherche notamment à comprendre comment les gouvernements peuvent convaincre les électeurs de tolérer un niveau plus élevé de déficit ou de payer les impôts nécessaires pour soutenir ces investissements publics.
Investir aux bons endroits
À l'heure actuelle, les gouvernements peuvent aisément financer ces investissements puisque les taux d'intérêt sont faibles. Plusieurs facteurs structurels les poussent à la baisse, de sorte qu'ils devraient rester faibles à moyen terme, même si les gouvernements s'endettent massivement pour financer la relance. Les faibles taux d'intérêt s'expliquent surtout par un surplus d'épargne privée, causé par la hausse des revenus des plus riches, le vieillissement de la population et une diminution de la rentabilité de l'investissement privé.
Contrairement aux récessions précédentes, la banque centrale ne peut plus abaisser les taux d'intérêt pour stimuler l'économie, puisque les taux demeurent trop proches du plancher (0%) même en période de forte croissance. Les gouvernements doivent donc se concentrer sur les politiques fiscales pour relancer l'économie.
Les économistes Jason Furman et Larry Summers suggèrent que la politique fiscale doit miser sur une augmentation des investissements publics plutôt qu'une diminution des impôts. Les gouvernements doivent toutefois se concentrer sur les investissements les plus productifs, soit l'éducation, les services de garde, ainsi que les investissements en infrastructure en recherche et développement, particulièrement ceux qui accéléreront la transition écologique.
Le Canada hors Québec est un véritable cancre en matière de services de garde à la petite enfance : son niveau d'investissements publics est plus faible que celui de tous les pays d'Europe et même que celui des États-Unis. En augmentant la participation des femmes au marché du travail et en développant les capacités cognitives des enfants, des investissements en services de garde augmenteraient la croissance à un point tel qu'ils pourraient se payer seuls à moyen terme, et ce, surtout s'ils sont financés à faible taux d'intérêt. Ayant déjà son propre programme de services de garde, le Québec pourrait réorienter les transferts fédéraux pour services de garde vers des investissements dans son réseau d'éducation.
Il s'agit d'une opportunité unique de renverser la tendance à la diminution de nos investissements publics observée dans les dernières décennies.
Sans investissements publics, une faible croissance de l'emploi
Les faibles taux d'intérêt entrainent toutefois des risques importants. D'abord, ils augmentent artificiellement le prix de certains actifs, ce qui accroit le risque de création de bulles immobilières ou financières. Aussi, les gouvernements doivent garder à l'œil le coût du paiement des intérêts sur la dette par rapport à la taille de l'économie. Celui-ci est influencé par les taux d'intérêt, le niveau de la dette publique et la croissance économique. Pour limiter l'augmentation de la dette, les gouvernements devraient donc financer une partie des investissements publics nécessaires à la relance par une hausse d'impôts. Il faut cependant privilégier les impôts qui nuiraient le moins possible à la croissance. L'augmentation de la taxe de vente, mais aussi l'élimination des exemptions d'impôts sur les gains en capitaux sont envisageables.
Dans la mise à jour économique présentée le 30 novembre, le niveau de paiement d'intérêts sur la dette publique par rapport à la taille de l'économie est relativement stable pendant les prochaines années (à environ 1% du PIB. Il se situait d'ailleurs à 6% en 1991). Il pourrait toutefois augmenter puisque le coût des investissements publics prévus pour relancer l'économie n'est pas encore comptabilisé.
Certes, des gouvernements endettés sont vulnérables à une hausse des taux d'intérêt. Il s'agit toutefois d'un moindre mal : sans investissements publics substantiels, le niveau d'emploi prendra des années avant de retrouver l'élan de 2019 et la croissance demeurera toujours en deçà de son potentiel. Les générations futures bénéficieront davantage d'une diminution du déficit de maintien de nos infrastructures, d'une société plus éduquée et, espérons-le, d'une réduction de notre empreinte écologique, que d'une dette publique plus faible, surtout si l'augmentation de la dette est financée à faibles coûts.
Fort heureusement, le gouvernement du Canada semble avoir intégré cette nouvelle pensée économique dans son énoncé budgétaire et dans sa réponse à la crise de la Covid. Les gouvernements doivent maintenant cibler les meilleurs investissements publics pour favoriser la croissance et surtout, avoir le courage politique de faire tomber le dogme de l'équilibre budgétaire pour de bon.