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Quel bilan pour les mesures administratives de lutte contre le terrorisme ?

Police devant le tribunal de justice à Clichy
Equipe de police devant le tribunal de justice à Clichy, où se tient le procès de personnes mises en cause dans les attentats de janvier 2015. Thomas COEX / AFP

Depuis l’adoption le 9 septembre 1986 de la première loi se donnant pour objet d’apporter une réponse pénale spécifique à la criminalité dite « terroriste », l’arsenal répressif en la matière n’a cessé de se durcir et de s’étoffer.

Dans une société démocratique, le pouvoir des autorités pénales ne saurait toutefois être infini et il ne peut désormais s’étendre encore sans menacer directement l’État de droit, ainsi que l’a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel en censurant la pénalisation excessive de la liberté d’expression ou l’extension démesurée des pouvoirs d’investigations les plus intrusifs (surveillance informatique, perquisitions…).

Une résurgence d’une répression purement administrative

C’est dans ce contexte que l’on assiste, depuis le début des années 2010, à la résurgence d’une répression purement administrative du terrorisme qui, sans offrir aux personnes mises en cause les mêmes garanties qu’en matière judiciaire, se traduit par des mesures restrictives de liberté particulièrement coercitives.

Une coercition qui s’est notamment donnée à voir durant la mise en œuvre de l’état d’urgence entre novembre 2015 et septembre 2017, en application duquel des milliers de personnes ont été perquisitionnées ou assignées à résidence sur simple ordre du préfet ou du ministre de l’Intérieur, sans aucun contrôle de l’autorité judiciaire.

De nombreux observateurs ont alors pointé le caractère arbitraire et discriminatoire de ces mesures, montrées en outre comme particulièrement peu efficientes dans la lutte contre la criminalité terroriste : les perquisitions conduites sur le fondement de l’état d’urgence n’ont révélé aucune infraction dans près de 88 % des cas et, lorsqu’elles ont été fructueuses, elles ont essentiellement permis la découverte de stupéfiants, d’armes ou d’infractions au droit du travail ou au droit des étrangers.

C’est pourtant leur pérennisation qu’a souhaité le gouvernement en faisant adopter, le 30 octobre 2017, une loi inscrivant les perquisitions et assignations à résidence administratives dans le droit commun.

Alors que le Parlement est prochainement appelé à se prononcer sur la prorogation de ces mesures au-delà du 31 décembre 2020 – limite initialement prévue à leur application – leur efficacité mérite plus que jamais questionnée. Ces mesures permettent-elles réellement de prévenir, constater, élucider et le cas échéant sanctionner les infractions terroristes ?

Une inefficacité manifeste

L’analyse des deux premières années de leur mise en œuvre met en exergue leur inefficacité manifeste à cet égard. Il ressort en effet des rapports de contrôle parlementaire de ces mesures que plus de 90 % des perquisitions domiciliaires, pudiquement renommées « visites et saisies » n’ont mise en évidence aucune infraction terroriste.

Et, lorsque tel a été le cas, il s’agissait en réalité, dans la très grande majorité des cas, du délit d’apologie du terrorisme soit une infraction provoquée par la mesure elle-même, lorsque les personnes perquisitionnées auront été suffisamment stupides – ou suffisamment bouleversées – pour afficher leur soutien à telle ou telle organisation criminelle devant les services de police.

Au final, seules deux personnes sur les 167 perquisitionnées auront été poursuivies du chef d’associations de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste – étant observé que leur mise en cause aurait tout aussi bien pu intervenir dans le cadre d’une procédure pénale.

Quelle efficacité des assignations à résidence ?

L’efficacité des assignations à résidence administratives, renommées « mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance » en ce qu’elles ne permettent pas d’assigner une personne dans un périmètre géographique inférieur au territoire de la commune, est en théorie plus difficile à mesurer.

L’absence de commission d’infractions terroristes par les personnes qui y sont soumises peut s’analyser tout aussi bien comme la preuve de leur efficacité que comme celle de leur inutilité, tant il est vrai que la seule interdiction faite à la personne de quitter sa commune ne l’empêche en rien de commettre un délit. Il également difficile d’objectiver à quel point, en la dévoilant, la mesure affecte l’efficacité de la surveillance policière des individus soupçonnés de préparer la commission d’attentats.

Il est revanche un risque que le bilan de leur mise en application met en exergue : celui de l’enfermement dans la délinquance des personnes assignées.

De Howard Becker à Laurent Mucchielli, la sociologie de la délinquance nous enseigne en effet que la stigmatisation par les autorités répressives de certaines catégories de citoyens en raison des infractions qu’on leur prête a paradoxalement pour effet d’accroître leur propension à les commettre.

Or c’est majoritairement à l’égard des personnes sortant de prisons – pour plus de 63 % des cas – que les mesures de surveillance administrative sont ordonnées.

Des critères trop imprécis

Au reste, l’inefficacité des mesures administratives de répression du terrorisme s’explique aisément par leur nature juridique et le cadre légal de leur mise en œuvre. D’une part, il s’agit officiellement de mesures de police administrative, lesquelles n’ont ni pour effet ni pour objet de concourir à l’élucidation des infractions. D’autre part et surtout, les critères permettant de les ordonner sont beaucoup trop imprécis et extensifs pour permettre une réponse suffisamment ciblée pour être efficace.

Elles peuvent en effet être prises à l’encontre de

« toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics et qui, soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes ».

Or, loin de borner l’action des autorités, la référence au terrorisme permet d’étendre très largement le filet répressif.

Cette catégorie juridique est en effet des plus malléables puisque la seule chose qui permet de qualifier une infraction de terroriste est le fait qu’elle soit commise « en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur ».

Une définition on ne peut plus imprécise, qui fait que le basculement d’un acte délictueux dans la catégorie du terrorisme résulte en dernière analyse du fait du prince.

À l’heure où chaque nouvel attentat est prétexte à la surenchère répressive, le bilan des mesures administratives de répression du terrorisme nous invite au contraire à rechercher dans un meilleur encadrement de l’action du pouvoir répressif l’efficacité bien comprise de la lutte contre la criminalité terroriste.

Loin de la répression aveugle et contre-productive héritée de l’état d’urgence, et ainsi que nous y engagent les instances internationales, c’est à une réponse pénale plus ciblée et plus proportionnée que nous devons travailler.

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