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Quel rôle pour l’expertise internationale dans la rédaction des nouvelles Constitutions ?

Des manifestants soutenant la réforme de la constitution chilienne
Des manifestants soutenant la réforme de la constitution chilienne, sur la place Plaza Italia à Santiago, le 25 octobre 2020. Pedro Ugarte/AFP

Le 25 octobre, le peuple chilien est appelé aux urnes pour décider, d’une part, de l’adoption d’une nouvelle constitution et, d’autre part, du mode de composition de son assemblée constituante. Le résultat est sans appel : les votants s’expriment à 78,27 % en faveur d’une nouvelle constitution et à 78,99 % pour l’élection de l’assemblée constituante au suffrage universel direct.

Ce résultat manifeste le désir de se distancier de l’héritage de la constitution néolibérale imposée par Augusto Pinochet qui imprègne encore la Loi fondamentale du Chili, malgré les réformes successives entreprises depuis 1989. Le mouvement populaire qui embrasa les rues de Santiago en octobre 2019 suite à la décision du gouvernement chilien d’augmenter le prix du ticket de métro, qui entraîna plusieurs décès du côté des manifestants, va voir se réaliser une de ses grandes revendications : une nouvelle constitution, pour ouvrir une nouvelle ère de l’histoire chilienne. Dans les mois qui viennent, les projecteurs seront braqués sur la future assemblée constituante (qui sera composée à parité d’hommes et de femmes).

Le Chili va se doter d’une nouvelle constitution, une victoire pour les manifestants.

D’aucuns ont pointé, à juste titre, le formidable potentiel émancipateur d’une nouvelle constitution permettant un changement de paradigme dans la manière dont le pouvoir politique est exercé ; mais il faut également tenir compte des réalités empiriques qui déterminent l’élaboration d’une nouvelle constitution.

L’élaboration de la constitution : un processus pluridimensionnel

L’élaboration d’une constitution tend à être considérée comme la quintessence de l’exercice de la souveraineté populaire. Le pouvoir de créer la constitution (le pouvoir constituant) est exercé par des représentants du peuple qui adoptent la norme fondamentale qui va encadrer la structure de l’État. L’idée que le peuple peut se doter d’une constitution écrite est apparue au XVIIIe siècle dans le contexte historique de l’indépendance des États-Unis d’Amérique. Le We the People inscrit dans le préambule de la constitution des États-Unis marque un changement de paradigme radical : l’autorité politique ne dérive plus de Dieu mais du peuple.

L’élaboration des constitutions a toujours été une affaire transnationale ; aucune constitution n’a complètement reflété l’idéal du pouvoir constituant. Rappelons, à titre d’exemple, que les constitutions décoloniales adoptées à la fin de l’Empire britannique étaient rédigées par le Bureau Colonial, comme ce fut le cas pour la constitution du Kenya de 1963.

Aujourd’hui, la dimension transnationale de l’élaboration des constitutions apparaît de manière moins explicite. La constitution est souvent rédigée par une entité représentative, une assemblée constituante, comme ce sera le cas au Chili. Néanmoins, les acteurs internationaux sont partie intégrante du processus. Sans empiéter sur l’exercice souverain de l’assemblée constituante, ces acteurs internationaux tels que les agences onusiennes, l’Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale (International IDEA) ou encore la Commission de Venise, souvent invités par les autorités nationales, sont présents pendant l’étape de rédaction de la constitution pour dispenser une expertise comparée. Ils ont notamment agi durant les processus constituants récents, que ce soit au Kenya (2010), en Tunisie (2014) ou au Népal (2015).

Ce que cache l’expertise internationale

L’expertise constitutionnelle fournie par les acteurs internationaux est formulée en des termes techniques et s’appuie sur le postulat suivant : un cadre constitutionnel adéquat permettra d’accélérer le changement social désiré. Depuis une dizaine d’années, il y a eu une multitude de boîtes à outils constitutionnelles, fournissant un modèle de plan d’action à être utilisé dans les processus constituants, allant de la structure étatique aux droits humains.

Au-delà du fait que l’expertise internationale est formulée dans des termes apolitiques alors qu’elle traite non seulement de problèmes techniques mais aussi de questions éminemment politiques, elle est construite sur des bases empiriques discutables. Il n’existe peu ou pas de recherches académiques permettant de prédire les conséquences sociétales d’un cadre institutionnel. Élaborer une constitution est une pratique politique qui date de plusieurs siècles. Le point de vue scientifique sur l’élaboration des constitutions, quant à lui, n’a émergé qu’à la fin de la guerre froide au sein de la discipline du droit constitutionnel comparé. Il s’agit donc là d’un champ scientifique relativement nouveau. Dans le cadre de l’élaboration d’une constitution visant à démocratiser le système politique, comme c’est le cas au Chili, il convient de garder à l’esprit qu’aujourd’hui encore, on ne sait pas si un certain choix constitutionnel amènera le résultat social escompté. Et tout expert affirmant le contraire ne dispose pas des données empiriques pour l’étayer.

Ce que les acteurs internationaux peuvent offrir est limité, sans que cela puisse leur être imputable, étant donné que la discipline scientifique sur laquelle ils s’appuient est relativement jeune et connaît de sérieuses limitations méthodologiques. La discipline du droit constitutionnel comparé, sur laquelle s’appuie cette expertise internationale, est non seulement relativement nouvelle, mais dans une large mesure (hormis quelques exceptions), profondément ethnocentrique. Le point de référence reste l’Occident, ainsi que quelques cas paradigmatiques. Quand il s’agit de comparer plusieurs modèles pour établir une instance indépendante, pour combattre la corruption par exemple, les experts tendent à se concentrer sur une poignée de cas (la France, l’Allemagne, les États-Unis ou l’Afrique du Sud), écartant nombre d’exemples précieux provenant de contextes non occidentaux, et par-là, réduisant l’horizon des possibles.

S’il existe une volonté politique de transformer substantiellement la manière dont le pouvoir sera exercé, les autorités constituantes se doivent d’être conscientes des limites de ce que l’expertise comparée, fournie par ces acteurs internationaux, peut véritablement apporter pour matérialiser cette volonté de changement radical à travers un nouveau cadre constitutionnel. Alors, si l’opportunité historique qui s’offre au peuple chilien se doit d’être célébrée comme un succès couronnant une lutte sociale acharnée, il faut reconnaître les écueils qui attendent l’élaboration de cette constitution. Si la présence d’experts est inévitable, maintenir une vigilance par rapport aux limites de cette expertise s’avère essentiel. En effet, une nouvelle constitution peut être le moyen d’accomplir un changement social radical, ou simplement de maintenir le statu quo avec un réaménagement de façade.

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