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Repenser l’aménagement du territoire au Sénégal

Une vue aérienne prise le 17 octobre 2018 montre des bâtiments résidentiels sur un site de construction pour le projet de ville nouvelle à Diamniadio, à 40 kms dans la banlieue de Dakar. Emilie Iob/AFP

La croissance démographique, le changement climatique, les mobilités, la gouvernance : autant de domaines où il est impératif d’agir d’une manière intelligible et raisonnée afin de faire face aux défis de la ville de demain. Dans un contexte de métropolisation marqué par une « mobilité généralisée », d’indétermination des limites urbaines, et d’ambition affichée des grandes villes d’accroître leur attractivité et leur compétitivité et de devenir des « villes de classe mondiale », l’objectif consistant à doter Dakar d’un statut spécial, avancé par la présidente du Haut conseil des collectivités territoriales (HCCT) Aminata Mbengue Ndiaye, relève-t-il réellement d’une stratégie pertinente et efficiente ?

L’État et les collectivités ne sont d’accord que sur leur désaccord

Les différends politiques voire politiciens entre l’État et la Ville de Dakar – et, plus largement, les collectivités locales – ne datent pas d’hier. À titre d’exemple, rappelons qu’en octobre 2015, « arguant de la situation insoutenable d’insalubrité dans la capitale, l’État, en contradiction avec les textes qui accordent la compétence de ce service à la Ville et à la commune (art. 170/305 CGCL), soustrait par décret « la gestion des déchets et la lutte contre l’insalubrité » à l’Entente CADAK-CAR (Communauté d’agglomération de Dakar – Communauté d’agglomération de Rufisque), présidée par le maire de Dakar, pour la confier à l’Unité de coordination et de la gestion des déchets solides (UCG), suscitant un nouveau conflit avec les autorités de la Ville ».

La même année, le gouvernement n’a pas approuvé l’emprunt obligataire contracté par la Ville de Dakar pour la construction du nouveau centre commercial Félix Eboué dans la commune du Plateau. Si des « objections techniques » avaient été avancées à l’époque par le ministère des Finances, il n’en reste pas moins que la recrudescence de ce type de conflits par la suite rend perplexe l’observateur averti.

Plus récemment, le feuilleton judiciaire sur l’affaire de la caisse d’avance ayant opposé pratiquement les mêmes protagonistes (État-Ville) s’est conclu par une grâce présidentielle accordée à l’ancien maire de Dakar, Khalifa Sall.

Khalifa Sall à sa sortie de prison le 29 septembre 2019. John Wessels/AFP

Statut spécial pour Dakar : un faux débat

L’urgence, aujourd’hui, n’est pas à l’élaboration d’un statut spécial pour Dakar. Les priorités sont ailleurs. Ce qui s’impose, aujourd’hui, même si cela ne sera pas simple, est la dissolution d’institutions budgétivores comme le HCCT. Sur les 150 membres composant l’institution, 70 sont nommés par décision discrétionnaire du Président de la République. En outre, la mise sur pied d’un gouvernement métropolitain dont l’architecture institutionnelle veillera à empêcher dans la mesure du possible les querelles d’égos politiques s’avère nécessaire.

Aujourd’hui, l’échelle fonctionnelle de l’aire métropolitaine dakaroise dépasse largement celle des limites administratives régionales. Le dynamisme de la périphérie et la résurgence de petites villes en témoignent au travers de l’implantation de grands équipements comme l’aéroport international Blaise Diagne (AIBD) à Diass, à une cinquantaine de kilomètres de Dakar, et des industries agroalimentaires dans la région de Thiès.

Dès lors, l’action publique ne doit-elle pas aujourd’hui s’ajuster à la bonne échelle ? Ou comme le suggère le docteur Maurice Soudieck Dione, enseignant-chercheur en sciences politiques à l’Université Gaston Berger de Saint-Louis du Sénégal, plus spécifiquement, ne s’agit-il pas aujourd’hui de procéder à un recentrage du politique (consolidation des perspectives relatives à l’intérêt général) et à un décentrage de l’économique (cadre structurel favorable au développement de l’économie des villes de l’intérieur) ?

L’installation d’équipements d’envergure dans la périphérie de Dakar indique que l’État du Sénégal est doté d’une volonté planificatrice ; mais il poursuit ses « Grands travaux » sans assumer institutionnellement la transition métropolitaine. Au-delà de la question institutionnelle, la seule urgence qui vaille est de se « défaire » de l’assistance technique étrangère et s’approprier davantage l’expertise locale. « Défaire » non au sens d’abandonner radicalement mais plutôt d’apprendre à s’en servir au mieux, en évitant de mettre en œuvre des stratégies qui ne collent pas forcément à la réalité pratique.

La stratégie doit donc procéder d’une articulation logique et cohérente de l’ici et de l’ailleurs, et non de « fantasmes urbains » pour reprendre le terme de Vanessa Watson. Comment comprendre le fait que 60 ans après les indépendances certains documents d’urbanisme, à l’instar du Plan directeur d’urbanisme de Dakar Horizon 2035, soient produits par l’Agence japonaise de coopération internationale (JICA) ?

L’aéroport Blaise-Diagne le jour de son inauguration le 17 octobre 2010. Seyllou/AFP

Une expertise au service des territoires et une nouvelle approche des solidarités territoriales s’imposent

Bien que la constante fondamentale en urbanisme ait toujours été la circulation d’idées, de bonnes pratiques et de modèles, la logique impose toutefois de savoir les réinterpréter et les adapter au contexte local. Et cette variable passe inévitablement par la connaissance du terrain dans ses plis et replis. Mais pas seulement ! La saisie des modes d’« habiter » et d’occuper l’espace est primordiale pour ancrer les stratégies dans la profondeur des réalités locales. Sous ce rapport, il est préconisé de créer une expertise au service des territoires, en priorité consacrée à l’aire métropolitaine dakaroise, sur laquelle portent les principaux grands investissements du Plan Sénégal émergent (PSE).

Sans doute certains vont penser directement à l’Agence nationale de l’aménagement du Territoire (ANAT) ou à la Direction de l’Urbanisme et de l’Architecture (DUA). Si la première a une approche plutôt techniciste de l’aménagement du territoire, la seconde adopte une posture de l’ordre de l’informationnel voire du déclaratif. Aujourd’hui plus que jamais s’impose sur le triangle métropolitain une nouvelle approche des solidarités territoriales. Pourtant, le schéma directeur d’aménagement et de développement territorial de la zone Dakar-Thiès-Mbour préconise « la mise en place d’un dispositif incitatif et réglementaire qui va encadrer et promouvoir l’intercommunalité ». Si l’initiative est encore très pertinente, sa validation dans les formes et dans la pratique reste problématique.

La territorialisation des politiques publiques a été mal engagée. Il existe certes une stratégie de développement des solidarités territoriales dans la nouvelle réforme à travers la création de l’échelon « Ville ». Il reste néanmoins que sa portée et son contenu méritent d’être clarifiés, particulièrement les modalités contractuelles entre élus dans l’optique de l’évitement des conflits.

Un retour sur l’année 2015 permet de se remettre en mémoire les dissidences malencontreuses qui ont présidé à la dissolution de l’Entente CADAK-CAR, pourtant réputée être à l’époque un dispositif innovant dans la prise en charge de missions de service public. Aujourd’hui, le paysage institutionnel est morcelé et caractérisé par l’émiettement des responsabilités et des moyens. Le pluralisme gestionnaire est porteur de logiques plurielles qui ne vont pas dans le sens d’une cohérence d’ensemble de l’aire métropolitaine et donc de la gouvernabilité de la métropolisation.

En guise de participation au débat public dans un contexte de « dialogue national », nous apportons notre modeste contribution en invitant les acteurs à engager une double réflexion : d’une part, sur l’adéquation entre territoire institutionnel et territoire fonctionnel en évitant de privilégier les compromis politiques au détriment des considérations théoriques et techniques ; et, d’autre part, sur la création d’une agence de développement et d’urbanisme qui serait dotée d’un statut original et d’une mission de préparation des projets d’agglomération – métropolitains et territoriaux – et de veille scientifique et territoriale contribuant à la diffusion de l’innovation et des bonnes pratiques en termes de développement urbain durable.

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